Kort svar
Danske domstole arbejder ikke med én samlet regel om, at »europæisk ret« altid går foran dansk ret. De begynder med at identificere regeltypen, dens hjemmel og om den overhovedet binder Danmark.
Grundloven står øverst i den danske retsorden. Folketinget har en vid lovgivningsmagt, men ikke en ubegrænset parlamentarisk suverænitet: en lov skal respektere Grundloven, og domstolene kan prøve det. Grundlovens § 20 gør det muligt at overlade nærmere bestemte beføjelser til EU. Inden for de overladte beføjelser anvendes bindende EU-ret efter EU-rettens regler om forrang, direkte virkning og EU-konform fortolkning.
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) gælder i Danmark gennem inkorporeringsloven. Den har derfor lovskraft, men ikke grundlovsrang eller EU-rettens særlige forrang. Domstolene fortolker dansk ret konventionskonformt så langt, dansk fortolkningsmetode tillader det, og Danmark er folkeretligt bundet af Menneskerettighedsdomstolens endelige domme.
På området for retlige og indre anliggender kan protokol nr. 22 ændre resultatet. Danmark står som udgangspunkt uden for EU-retsakter efter tredje del, afsnit V, i EUF-traktaten. Schengen-udbygning, ældre retsakter og parallelaftaler har særregler. Derfor skal en dommer eller myndighed kontrollere den konkrete retsakts danske status, før EU-rettens forrang anvendes.
Grundloven begrænser Folketinget
Udtrykket »parlamentarisk suverænitet« kan være misvisende i dansk ret. Folketinget og regeringen udøver lovgivningsmagten, men Grundloven fordeler statsmagten og binder lovgiver. § 3 placerer den dømmende magt hos domstolene, mens § 63 giver dem adgang til at prøve forvaltningens grænser. En klar lov, der strider mod Grundloven, kan tilsidesættes i den konkrete sag.
"Den lovgivende magt er hos kongen og folketinget i forening. Den udøvende magt er hos kongen. Den dømmende magt er hos domstolene."
—
Grundlovsændringer følger den krævende procedure i § 88: vedtagelse, nyvalg, uændret vedtagelse og folkeafstemning med både flertals- og deltagelseskrav. En almindelig lov kan derfor ikke ændre Grundloven indirekte.
§ 20 er den danske bro til EU-retten
EU-rettens stilling skal ses sammen med Grundlovens § 20 og tiltrædelsesloven. § 20 tillader, at beføjelser, som ellers tilkommer danske myndigheder, overlades til en mellemfolkelig myndighed i »nærmere bestemt omfang«. Det kræver fem sjettedeles flertal i Folketinget eller et almindeligt flertal efterfulgt af folkeafstemning.
"Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder."
—
I Maastricht-dommen, U 1998.800 H, accepterede Højesteret, at domstolene kan prøve både § 20-hjemlen og grænserne for de overladte beføjelser. Overladelsen skal være tilstrækkeligt bestemt; bestemmelsen giver ikke adgang til en ubegrænset eller ubestemt kompetenceoverførsel. Hvis en EU-retsakt ekstraordinært går ud over den overladte kompetence, er spørgsmålet derfor også et dansk forfatningsretligt spørgsmål.
Inden for den kompetence, Danmark faktisk har overladt, skal danske myndigheder og domstole loyalt anvende bindende EU-ret. Det indebærer blandt andet:
- fortolkning af dansk ret i overensstemmelse med direktiver og anden EU-ret, så langt ordlyd, formål og dansk metode tillader det;
- direkte anvendelse af traktatbestemmelser og forordninger, når betingelserne er opfyldt;
- direkte virkning af klare og ubetingede direktivbestemmelser over for staten efter gennemførelsesfristens udløb, men ikke som selvstændig pligt mellem private;
- tilsidesættelse af en modstridende national regel, når en bindende EU-regel med den nødvendige virkning kræver det; og
- forelæggelse for EU-Domstolen efter artikel 267 EUF, når fortolkning eller gyldighed skal afklares.
EU's charter om grundlæggende rettigheder følger samme anvendelsesområde. Efter chartrets artikel 51 binder det Danmark, når danske myndigheder gennemfører EU-retten. Chartret gør ikke enhver national rettighedssag til en EU-sag.
Ajos viser den forfatningsretlige ydergrænse
Højesterets Ajos-dom, U 2017.824 H, viser, hvorfor man skal skelne mellem direktiver, generelle EU-principper og parterne i sagen. Tvisten stod mellem en privat arbejdsgiver og en arbejdstager om funktionærlovens daværende § 2 a, stk. 3. EU-Domstolen fastslog i C-441/14, at det EU-retlige princip om forbud mod aldersdiskrimination skulle have forrang.
Højesterets flertal fandt imidlertid, at bestemmelsen ikke kunne fortolkes EU-konformt uden at gå imod klar dansk lov. Flertallet fandt også, at tiltrædelsesloven ikke gav hjemmel til at lade det uskrevne EU-princip tilsidesætte loven i en tvist mellem private.
"Application of the then applicable section 2a(3) could not be precluded by Danish courts, and Ajos could thus rely on this provision."
—
Dommen er ikke en generel afvisning af EU-rettens forrang. Den angår en særlig kombination: en horisontal privat tvist, en klar national lov, ingen mulig EU-konform fortolkning og et uskrevet EU-princips påståede tilsidesættende virkning. Ajos gør det nødvendigt at spørge præcist, hvilken EU-regel der påberåbes, hvilken virkning den har, og hvilken dansk overladelseshjemmel der bærer virkningen.
EMRK har lovskraft, men ikke EU-retlig forrang
EMRK blev inkorporeret i dansk ret ved lov i 1992. Den gældende lovbekendtgørelse samler konventionen og de inkorporerede protokoller. Det betyder, at konventionsrettigheder kan påberåbes ved danske domstole uden først at blive omsat i en ny lov for hver artikel.
"Følgende bestemmelser gælder her i landet: 1) Konvention af 4. november 1950 til Beskyttelse af Menneskerettigheder og Grundlæggende Frihedsrettigheder."
—
Domstolene antager normalt, at Folketinget vil overholde Danmarks internationale forpligtelser. De fortolker derfor love i overensstemmelse med EMRK og Menneskerettighedsdomstolens praksis, hvis det er muligt. Men inkorporeringsloven er en almindelig lov. EMRK har ikke i sig selv Grundlovens rang, og den skaber ikke EU-rettens generelle forrangsregel.
Hvis en senere dansk lov utvetydigt kræver et konventionsstridigt resultat, er den hjemlige konflikt derfor anderledes end ved en EU-regel med forrang. Det fritager ikke Danmark internationalt: efter EMRK artikel 46 skal Danmark rette sig efter en endelig dom i en sag, hvor staten er part. Dommen ophæver ikke automatisk den danske afgørelse. Opfyldelse kan kræve genoptagelse efter danske regler, erstatning, ny praksis eller lovændring under Europarådets Ministerkomités tilsyn.
Retsforbeholdet kræver kontrol af hver retsakt
Danmarks protokol nr. 22 vedrører navnlig EUF-traktatens tredje del, afsnit V om området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Udgangspunktet er, at Danmark ikke deltager i vedtagelsen, og at de pågældende regler, retsakter, EU-aftaler og fortolkende EU-domme ikke er bindende for eller anvendelige i Danmark.
"[N]one of the provisions in Title V of Part Three [...] no measure adopted pursuant to that Title [...] shall be binding upon or applicable in Denmark."
—
Det er et udgangspunkt med vigtige særordninger:
- Schengen: Danmark beslutter inden seks måneder, om en ny Schengen-udbygningsretsakt skal gennemføres nationalt. Et ja skaber efter protokollens artikel 4 en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de medlemsstater, som er bundet af retsakten; det er ikke automatisk samme EU-retlige status som for de øvrige deltagere.
- Ældre retsakter: Visse politi- og strafferetlige retsakter fra før Lissabontraktaten kan fortsat være bindende i uændret form. En senere ændring kan ændre Danmarks stilling.
- Særlige undtagelser og aftaler: Protokollen undtager visse visumregler. Danmark har desuden parallelaftaler om blandt andet Dublin/Eurodac og udvalgte civilretlige instrumenter. Den enkelte aftale bestemmer virkning, fortolkning og kontrol.
- Intet generelt tilvalg: Folkeafstemningen i 2015 førte ikke til den foreslåede model med tilvalg fra sag til sag. Forsvarsforbeholdets ophør i 2022 ophævede heller ikke retsforbeholdet.
Det er derfor forkert enten at sige, at »EU-retten altid gælder i Danmark«, eller at Danmark står helt uden for EU's retlige samarbejde. Den konkrete retsakts hjemmel, dato, Schengen-karakter, eventuelle parallelaftale og danske gennemførelse afgør svaret.
En praktisk metode ved regelkonflikt
En dansk domstol eller myndighed kan bruge denne rækkefølge:
- Klassificér reglen. Er det Grundloven, en dansk lov, en EU-forordning, et direktiv, chartret, EMRK eller en international aftale?
- Kontrollér dansk binding. For EU-regler undersøges retsgrundlag, dato og protokol nr. 22. En Title V-retsakt må ikke behandles som bindende alene, fordi den står i EUR-Lex.
- Forsøg harmonisk fortolkning. Dansk ret fortolkes grundlovskonformt, EU-konformt og konventionskonformt inden for de respektive metodiske grænser.
- Fastlæg virkningen. Har EU-reglen direkte virkning, og er modparten staten eller en privat? Er chartrets artikel 51 opfyldt? Er den danske regel klar?
- Vælg det rigtige retsmiddel. Resultatet kan være tilsidesættelse efter Grundloven, EU-retlig forrang, afslag på horisontal direktivvirkning, præjudiciel forelæggelse, genoptagelse, erstatning eller behov for lovændring. De retsmidler er ikke indbyrdes udskiftelige.
Konklusion
Dansk ret forener de forskellige lag gennem hjemmel, kompetence og konkret virkning – ikke gennem en enkel rangliste over alt nationalt og europæisk. Grundloven begrænser Folketinget og bestemmer, hvordan beføjelser kan overlades. Bindende EU-ret har forrang inden for det overladte område, men Ajos viser, at den danske forfatningsretlige hjemmel og regeltypen kan være afgørende. EMRK virker som inkorporeret lov og som en international forpligtelse, ikke som EU-ret. På retlige og indre anliggender gør protokol nr. 22 den konkrete bindingskontrol uundværlig. Det korrekte svar findes først, når retskilden, Danmarks deltagelse, parterne og det mulige retsmiddel er fastlagt.
Kilder
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.