Stručná odpověď
Nejvyšší správní soud přezkoumával u České národní banky jak zásahy do oprávnění působit na finančním trhu, tak peněžité sankce. V rozsudku 7 Afs 288/2018-71 potvrdil, že odnětí bankovní licence podle § 34 odst. 2 zákona o bankách založené na správním uvážení není správním trestem. Přezkum se proto zaměřil na zákonné podmínky, dostatečné vymezení nedostatků, odůvodnění a meze uvážení ČNB, nikoli na všechny záruky typické pro trestání. V rozsudku 6 Afs 169/2016-42 naopak řešil skutečnou sankci na kapitálovém trhu a otázku, zda lze po zrušení prvního rozhodnutí uložit v novém prvostupňovém řízení vyšší pokutu.
U Úřadu pro ochranu osobních údajů soud vymezoval především to, co je vůbec soudně přezkoumatelným rozhodnutím a jakou procesní cestu má jednotlivec. Rozšířený senát v 1 As 93/2009-273 uzavřel, že podle tehdejšího zákona č. 101/2000 Sb. podnět k provedení dozoru nezakládal subjektivní právo na zahájení řízení ani na uložení nápravného opatření. Informace ÚOOÚ o vyřízení takového podnětu proto nebyla rozhodnutím napadnutelným žalobou. Pozdější rozsudek 4 Azs 246/2020-27 naproti tomu potvrdil, že písemné vyřízení žádosti subjektu údajů o přístup k údajům podle zákona č. 110/2019 Sb. může být přezkoumatelným rozhodnutím. Rozhodující je tedy povaha úkonu a dotčené subjektivní právo, ne pouze označení dopisu nebo orgánu.
ČNB: odnětí licence není automaticky správním trestem
Věc ERB bank začala nápravnými opatřeními uloženými ČNB v roce 2014. Po kontrole následovalo předběžné opatření z 8. března 2016, které bance omezilo přijímání vkladů, poskytování úvěrů a nabývání rizikových aktiv. Bankovní rada 12. května 2016 rozklad zamítla. ČNB pak 16. srpna 2016 odňala bankovní licenci a bankovní rada toto rozhodnutí 20. října 2016 potvrdila.
Nejvyšší správní soud v 7 Afs 288/2018-71 odmítl argument, že odnětí licence musí být posuzováno stejně jako správní delikt jen proto, že má pro banku mimořádně závažné následky:
„Rozhodnutí o odnětí bankovní licence na základě správního uvážení podle § 34 odst. 2 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, není rozhodnutím ve věci správního trestání.“
—
Účelem odnětí licence je podle soudu především ochrana veřejného zájmu a bankovního trhu před subjektem, který nesplňuje zákonné požadavky. Může být pro banku tíživé, ale není primárně odplatou za protiprávní jednání. Výrok proto nemusí popisovat skutek stejným způsobem jako sankční rozhodnutí. Stále však musí splnit § 68 odst. 2 správního řádu, srozumitelně určit důvody zásahu a umožnit soudu ověřit, zda ČNB nepřekročila zákonné meze uvážení.
Rozsudek současně ukazuje, že soud rozlišuje jednotlivé nástroje dohledu. Předběžné opatření, nápravné opatření, odnětí licence a sankce mají různé účely i procesní požadavky. Skutečnost, že se mohou opírat o stejné nedostatky, sama o sobě neznamená porušení zásady ne bis in idem.
ČNB: vyšší pokuta po vrácení věci
Rozsudek 6 Afs 169/2016-42 se týkal sankčního řízení. ČNB nejprve 2. března 2010 uložila pokutu 500 000 Kč. Bankovní rada rozhodnutí 20. května 2010 zrušila a věc vrátila. Po novém posouzení ČNB 9. března 2011 uložila pokutu 1 000 000 Kč a bankovní rada 15. června 2011 rozklad zamítla.
Sporné bylo, zda zvýšení odporuje zákazu změny k horšímu. Nejvyšší správní soud vyložil tehdy použitelný § 82 zákona o přestupcích tak, že zákaz mířil na rozhodování odvolacího orgánu, nikoli automaticky na nové rozhodnutí prvního stupně po úplném zrušení původního rozhodnutí a vrácení věci:
„Ustanovení § 82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, … nebrání správnímu orgánu prvního stupně uložit přísnější sankci novým rozhodnutím.“
—
Nejde o obecné povolení libovolně zvyšovat sankce. Správní orgán musí respektovat závazný právní názor, znovu zjistit skutkový stav, vysvětlit změnu a dodržet pravidla účinná pro dané řízení. Praktický význam rozhodnutí spočívá v tom, že soud oddělil účinky odvolacího rozhodnutí od prostoru pro nové prvostupňové rozhodnutí po úplném vrácení věci.
ÚOOÚ: podnět k dozoru není nárok na zásah
Rozšířený senát v 1 As 93/2009-273 řešil procesní postavení člověka, který se obrátil na ÚOOÚ kvůli nakládání s jeho rodným číslem a žádal uložení opatření k nápravě. Spor se řídil starým zákonem č. 101/2000 Sb. Soud uzavřel, že taková žádost byla podnětem k výkonu dozorové pravomoci, nikoli žádostí zahajující řízení o individuálním nároku.
„Na výkon dozoru Úřadem nemá podatel subjektivní právo.“
—
Z toho vyplynulo, že sdělení ÚOOÚ o vyřízení podnětu nebylo rozhodnutím podle § 65 soudního řádu správního. Žaloba proti němu byla nepřípustná. Soud tím neřekl, že osobní údaje zůstávají bez ochrany; vymezil pouze hranice konkrétní žalobní cesty a dozorové diskrece úřadu podle tehdejší právní úpravy.
Toto časové zařazení je zásadní. Závěr vznikl před GDPR a před zákonem č. 110/2019 Sb. Nelze jej mechanicky přenášet na každou dnešní žádost, stížnost nebo úkon ÚOOÚ. Je nutné určit právní základ, obsah žádosti a to, zda zákon jednotlivci přiznává právo, o němž orgán autoritativně rozhoduje.
Přístup k údajům může vést k přezkoumatelnému rozhodnutí
Rozsudek 4 Azs 246/2020-27 se netýkal rozhodnutí ÚOOÚ jako žalovaného; šlo o policejní vyřízení žádosti o přístup k osobním údajům podle § 28 a § 30 zákona č. 110/2019 Sb. Pro vztah k ÚOOÚ je významný tím, že rozlišil žádost o výkon práva subjektu údajů od pouhého dozorového podnětu.
„Písemná informace o vyřízení žádosti o přístup k osobním údajům … je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“
—
Soud současně uvedl, že stížnost či podnět k ÚOOÚ není řádným opravným prostředkem, jehož vyčerpání by bylo podmínkou správní žaloby proti tomuto rozhodnutí. Praktická mapa je proto dvojí: proti autoritativnímu rozhodnutí o vlastním právu může být otevřen přímý soudní přezkum; podnět dozorovému orgánu zpravidla nezaručuje, že úřad zahájí řízení nebo uloží požadované opatření.
Co z rozhodnutí plyne pro finanční služby a osobní údaje
Při napadení opatření ČNB je nejprve nutné určit jeho funkci. U nápravného nebo licenčního opatření soud kontroluje zákonný základ, skutková zjištění, odůvodnění, přiměřenost a meze správního uvážení. U pokuty se navíc uplatní záruky správního trestání, včetně přesného vymezení deliktu a pravidel pro ukládání sankce.
U ochrany osobních údajů je prvním krokem klasifikace podání a odpovědi. Žádost o přístup, opravu či jiné individuální právo není totéž jako požadavek, aby ÚOOÚ z moci úřední zasáhl proti jiné osobě. Název dokumentu není rozhodující; podstatné jsou právní účinky. Teprve potom lze určit, zda jde o rozhodnutí, nečinnost, zásah nebo nepřezkoumatelné informativní sdělení.
Časová osa je rovněž nezbytná. Rozhodnutí 1 As 93/2009-273 vykládá starý zákon o ochraně osobních údajů, zatímco 4 Azs 246/2020-27 pracuje s právní úpravou přijatou po GDPR. U starších věcí navíc veřejně dostupné rozsudky často uvádějí data správních rozhodnutí, ale ne jejich úplná jednací čísla. Při citaci proto nelze chybějící identifikátory domýšlet.
Závěr
Nejvyšší správní soud nepoužívá na všechny akty ČNB a ÚOOÚ jediný model přezkumu. U ČNB rozlišuje ochranné a nápravné zásahy od správních trestů: odnětí bankovní licence může být opatřením dohledu, zatímco pokuta je sankcí s odlišnými procesními zárukami. U osobních údajů rozlišuje individuální rozhodování o právu subjektu údajů od dozorového podnětu, který sám nezakládá nárok na zahájení řízení. Výsledek konkrétní žaloby proto závisí na právní povaze úkonu, použitelné právní úpravě, jeho účincích a správně zvolené žalobní cestě.
Zdroje
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.