Kurzantwort
Im deutschen Bundesstaat liegt die staatliche Zuständigkeit grundsätzlich bei den Ländern. Für die Gesetzgebung präzisieren Artikel 70 bis 74 GG diesen Ausgangspunkt: Der Bund darf nur auf einer ihm zugewiesenen Kompetenzgrundlage gesetzgeberisch handeln. In der ausschließlichen Bundesgesetzgebung dürfen Länder nur aufgrund ausdrücklicher Ermächtigung tätig werden. In der konkurrierenden Gesetzgebung dürfen sie regeln, solange und soweit der Bund seine Kompetenz nicht durch Gesetz ausgeschöpft hat. Bei einigen Materien muss eine Bundesregelung zusätzlich nach Artikel 72 Absatz 2 erforderlich sein. Auf sieben Abweichungsgebieten des Artikels 72 Absatz 3 gilt dagegen eine besondere spätere-Regel-geht-vor-Logik.
Gesetzgebung und Verwaltung sind getrennt zu prüfen. Auch Bundesgesetze werden nach Artikel 83 grundsätzlich von den Ländern vollzogen. Beim landeseigenen Vollzug nach Artikel 84 beaufsichtigt der Bund grundsätzlich nur die Rechtmäßigkeit. Bei Bundesauftragsverwaltung nach Artikel 85 bleibt das Handeln nach außen Landesverwaltung, der Bund besitzt aber weitergehende Fachaufsicht und Weisungsrechte. Bundeseigene Verwaltung gibt es nur, soweit das Grundgesetz sie vorsieht, etwa für den Auswärtigen Dienst und die Bundesfinanzverwaltung.
„Bundesrecht bricht Landesrecht“ nach Artikel 31 bedeutet nicht, dass jeder Bundesakt automatisch Vorrang hat. Das Bundesrecht muss formell und materiell gültig sein; insbesondere braucht der Bund eine Kompetenz. Nur wenn gültige Bundes- und Landesnormen kollidieren, setzt sich Bundesrecht durch. Häufiger entscheidet bereits Artikel 72: Eine abschließende Bundesregelung sperrt Landesgesetzgebung im selben Gegenstand. Der Berliner Mietendeckel war deshalb nichtig, weil der Bund das Mietpreisrecht im BGB abschließend geregelt hatte.
Der föderale Ausgangspunkt
Artikel 30 GG enthält die allgemeine Zuständigkeitsregel:
„Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder [...].“
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Diese Vermutung erfasst Gesetzgebung, Verwaltung und andere Staatsaufgaben, wird aber für jeden Bereich durch speziellere Verfassungsnormen konkretisiert. Die Länder haben eigene Verfassungen, Parlamente, Regierungen, Behörden und Gerichte. Typische Schwerpunkte ihrer Gesetzgebung sind Kultur, Schule und Hochschule, allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Kommunalrecht sowie Teile des Bau-, Medien- und Dienstrechts. Ob ein konkretes Gesetz wirklich darunter fällt, entscheidet sich jedoch nach seinem sachlichen Regelungsgegenstand, nicht nach Titel oder politischem Ziel.
Die Länder wirken durch den Bundesrat an Bundesgesetzgebung und Bundesverwaltung sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Einspruchs- und Zustimmungsgesetze sind zu unterscheiden. Eine Zustimmung des Bundesrates erweitert aber keine fehlende Bundeskompetenz; auch ein politisch einstimmiges Bundesgesetz benötigt eine Grundlage im Grundgesetz.
Ausschließliche Bundesgesetzgebung
Nach Artikel 71 GG dürfen Länder im Bereich ausschließlicher Bundesgesetzgebung nur handeln, wenn ein Bundesgesetz sie ausdrücklich ermächtigt. Artikel 73 nennt unter anderem auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung, Bundesstaatsangehörigkeit, Währung, Zoll- und Handelsgebiet, Luftverkehr und bestimmte Bereiche des Eisenbahn-, Post- und Telekommunikationswesens. Weitere ausschließliche Kompetenzen stehen an anderen Stellen, etwa für bestimmte Bundessteuern.
Die Kompetenz umfasst, was der jeweilige Verfassungsbegriff nach Wortlaut, Entstehung, Systematik und Zweck trägt. Ein bloßer Sachzusammenhang mit einer Bundesmaterie genügt nicht ohne Weiteres. Ungeschriebene Bundeskompetenzen kraft Natur der Sache oder Sachzusammenhangs erkennt die Rechtsprechung nur eng an. Fehlt die Kompetenz, ist das Bundesgesetz formell verfassungswidrig; Artikel 31 kann es nicht retten. So erklärte das Bundesverfassungsgericht das Kernbrennstoffsteuergesetz 2017 für nichtig, weil die Steuer nicht in den verfassungsrechtlichen Steuerkompetenzkatalog passte.
Konkurrierende Gesetzgebung und Sperrwirkung
Die Materien der konkurrierenden Gesetzgebung stehen vor allem in Artikel 74. Dazu zählen beispielsweise bürgerliches Recht, Strafrecht, gerichtliches Verfahren, Aufenthaltsrecht, Arbeitsrecht, Wirtschaftsrecht und Teile des Umweltrechts. Artikel 72 Absatz 1 verteilt die zeitliche und sachliche Befugnis:
„Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund [...] nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“
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Der Bund muss seine Materie nicht stets vollständig regeln. Ob Sperrwirkung entsteht, wird durch Auslegung des Bundesgesetzes ermittelt. Eine ausdrücklich offene Frage, eine Öffnungsklausel oder eine bewusst nur teilweise Regelung lässt Raum für Landesrecht. Eine abschließende Regelung sperrt dagegen auch ergänzendes oder abweichendes Landesrecht, das denselben Gegenstand und dieselbe Regelungsfrage betrifft. Ein Land kann die bundesrechtliche Interessenabwägung nicht unter einem anderen Etikett neu ordnen.
Für die in Artikel 72 Absatz 2 ausdrücklich genannten Nummern des Artikels 74 besitzt der Bund die Kompetenz nur, wenn und soweit eine bundesgesetzliche Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist. Das ist eine justiziable Kompetenzvoraussetzung, kein bloß politisches Ermessen. Nicht jede regionale Verschiedenheit bedroht gleichwertige Lebensverhältnisse; Rechts- oder Wirtschaftseinheit muss durch eine problematische Rechtszersplitterung von erheblichem Gewicht gefährdet sein.
Abweichungsgesetzgebung als wichtige Ausnahme
Artikel 72 Absatz 3 erlaubt Ländern trotz bestehender Bundesgesetze abweichende Regeln in sieben Bereichen: Jagdwesen, Naturschutz und Landschaftspflege, Bodenverteilung, Raumordnung, Wasserhaushalt, Hochschulzulassung und -abschlüsse sowie Grundsteuer. Bestimmte Kerne, etwa Artenschutz, Meeresnaturschutz und stoff- oder anlagenbezogenes Wasserrecht, sind von der Abweichung ausgenommen.
Hier gilt nicht schlicht Artikel 31. Im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht geht das jeweils spätere Gesetz vor. Der Bund kann also nach einer Landesabweichung erneut regeln, und das Land kann später wiederum abweichen, soweit die Abweichungskompetenz reicht. Verzögerte Inkrafttretensregeln sollen dem jeweils anderen Gesetzgeber Reaktion ermöglichen. Deshalb müssen Rechtsanwender Datum, Gegenstand und ausgeschlossene Kerne genau prüfen.
Was „Bundesrecht bricht Landesrecht“ tatsächlich bedeutet
Artikel 31 GG lautet kurz: „Bundesrecht bricht Landesrecht.“ Die Norm ist eine Kollisionsregel innerhalb einer bereits gültigen Kompetenzordnung. Zuerst ist daher zu klären:
- Sind Bundes- und Landesnorm jeweils kompetenz- und verfahrensgerecht erlassen und materiell verfassungsgemäß?
- Betreffen sie denselben Sachverhalt, und sind ihre Rechtsfolgen unvereinbar?
- Enthält das Grundgesetz eine speziellere Regel wie Artikel 72 Absatz 3?
Ein Konflikt besteht, wenn beide Normen nicht gleichzeitig befolgt werden können oder das Landesrecht eine abschließende Bundesentscheidung verändert. Gültiges Bundesrecht hat dann Vorrang; entgegenstehendes Landesrecht ist unwirksam. Artikel 31 schafft dem Bund aber keine neue Zuständigkeit und verwandelt eine kompetenzwidrige Bundesnorm nicht in gültiges Recht. Ebenso besteht kein allgemeiner Vorrang jeder Bundesverwaltungsvorschrift vor Landesgesetz.
Der Mietendeckel-Beschluss zeigt das Zusammenspiel von Kompetenz und Sperrwirkung:
„Mit den §§ 556 bis 561 BGB hat der Bundesgesetzgeber [...] für das Mietpreisrecht [...] abschließend Gebrauch gemacht.“
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Weil der Bund seine konkurrierende Kompetenz für das bürgerliche Mietpreisrecht erschöpfend ausgeübt hatte, fehlte Berlin die Kompetenz für ein paralleles Mietpreisregime. Entscheidend war nicht allein ein punktueller Widerspruch nach Artikel 31, sondern die vorgelagerte Sperrwirkung des Artikels 72 Absatz 1.
Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder
Artikel 83 GG trennt Normsetzung und Vollzug: Länder führen Bundesgesetze grundsätzlich aus. Drei Verwaltungstypen sind zu unterscheiden.
Landeseigene Ausführung
Nach Artikel 84 richten die Länder grundsätzlich Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren ein. Bundesgesetze können Regelungen treffen, doch bestehen Abweichungsrechte und bei ausschlussfester bundeseinheitlicher Verfahrensregelung besondere Zustimmungserfordernisse. Der Bund darf durch Bundesgesetz Gemeinden und Gemeindeverbänden keine Aufgaben unmittelbar übertragen.
Die Bundesregierung übt Rechtsaufsicht aus: Sie kontrolliert, ob das Land das Bundesgesetz rechtmäßig vollzieht. Allgemeine Verwaltungsvorschriften und besondere Einzelweisungsbefugnisse benötigen die jeweils genannten Voraussetzungen und teilweise Bundesratszustimmung. Die Zweckmäßigkeit alltäglicher Landesentscheidungen ist grundsätzlich nicht Gegenstand der Rechtsaufsicht.
Bundesauftragsverwaltung
Bei Artikel 85 führen Länder Bundesgesetze „im Auftrage des Bundes“ aus, etwa in verfassungsrechtlich bezeichneten Teilen der Atom- oder Bundesstraßenverwaltung. Der Bund kontrolliert Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit und kann den obersten Landesbehörden Weisungen erteilen. Trotzdem bleibt die Wahrnehmung nach außen beim Land.
Das Bundesverfassungsgericht betonte im Atomkonsens-Streit:
„Auch die Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG ist Landesausführung von Bundesgesetzen.“
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Der Bund darf das Land daher nicht einfach umgehen und selbst gegenüber Bürgern oder Unternehmen handeln, wenn ihm keine eigene Außenkompetenz zusteht. Er lenkt im Innenverhältnis; die Landesbehörde vollzieht und verantwortet den Hoheitsakt nach außen.
Bundeseigene Verwaltung
Nach Artikel 86 und den besonderen Artikeln 87 bis 90 führt der Bund bestimmte Aufgaben durch eigene Behörden oder bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten aus. Dazu gehören unter anderem Auswärtiger Dienst, Bundesfinanzverwaltung und nach Maßgabe des Grundgesetzes Bundespolizei, Wasserstraßen- sowie Autobahnverwaltung. Eine bloße Bundesgesetzgebungskompetenz berechtigt nicht automatisch zum Aufbau eines eigenen Verwaltungsvollzugs.
Kontrolle föderaler Grenzen
Kompetenzfragen können im Bund-Länder-Streit, in abstrakter oder konkreter Normenkontrolle und mittelbar in fachgerichtlichen Verfahren vor das Bundesverfassungsgericht gelangen. Fachgerichte müssen Reichweite und Sperrwirkung des Bundesrechts selbst auslegen; halten sie ein entscheidungserhebliches Gesetz für verfassungswidrig, gilt Artikel 100 GG. Politisch sichern Bundesrat, Zustimmungserfordernisse und Vermittlungsausschuss die föderale Beteiligung, ersetzen aber keine gerichtsfeste Kompetenzanalyse.
Fazit
Die deutsche Kompetenzordnung beginnt bei den Ländern, weist dem Bund aber breite, genau umgrenzte Gesetzgebungsmaterien zu. Bundesgesetzgebung, Landesvollzug und Bundesaufsicht sind getrennte Ebenen. Landesrecht weicht nicht schon deshalb, weil der Bund politisch dasselbe Ziel verfolgt. Es weicht, wenn gültiges Bundesrecht kollidiert oder eine Bundesregelung die konkurrierende Materie abschließend sperrt; in den Abweichungsgebieten gilt dagegen die speziellere Regel des jeweils späteren Gesetzes. Jede Prüfung sollte deshalb mit Kompetenz, Ausschöpfung und Verwaltungstyp beginnen.
Quellen
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.