Kurzantwort
Ein deutsches Gericht prüft zuerst, ob der Streit in den Anwendungsbereich des EU-Rechts fällt und welche Unionsnorm gilt. Es muss das gesamte nationale Recht mit anerkannten Auslegungsmethoden so weit wie möglich anhand von Wortlaut, Zweck und Wirksamkeit des EU-Rechts auslegen. Diese Pflicht erfasst grundsätzlich ältere und jüngere Vorschriften, endet aber bei einer Auslegung contra legem, an Rechtssicherheit und Rückwirkungsverbot und darf strafrechtliche Verantwortlichkeit nicht allein aus einer Richtlinie schaffen oder verschärfen.
Bleibt ein Widerspruch und ist die Unionsnorm unmittelbar anwendbar beziehungsweise hat sie unmittelbare Wirkung, muss das Fachgericht die deutsche Norm im konkreten Fall selbst unangewendet lassen. Es hebt sie nicht auf. Eine vorherige Vorlage an das Bundesverfassungsgericht ist dafür nicht nötig. Eine nicht oder fehlerhaft umgesetzte Richtlinie kann nach Fristablauf gegenüber Staat und staatlichen Stellen unmittelbar wirken, wenn sie unbedingt und hinreichend genau ist; sie kann aber für sich allein keinem Privaten Pflichten auferlegen.
Jedes deutsche Gericht darf dem EuGH eine entscheidungserhebliche Frage zur Auslegung oder Gültigkeit des EU-Rechts vorlegen. Ein letztinstanzliches Gericht muss vorlegen, sofern die Antwort weder bereits geklärt noch so eindeutig ist, dass vernünftige unionsweite Zweifel ausscheiden. Kein nationales Gericht darf einen EU-Rechtsakt selbst für ungültig erklären.
Die EMRK wirkt anders. Sie hat über das Zustimmungsgesetz den Rang eines Bundesgesetzes, weder Anwendungsvorrang noch Verfassungsrang. Gerichte müssen deutsches Recht methodisch vertretbar konventionsfreundlich auslegen und EGMR-Rechtsprechung berücksichtigen. Ein EGMR-Urteil hebt die deutsche Entscheidung aber nicht automatisch auf.
Schritt 1: Gilt überhaupt EU-Recht?
Ausgangspunkt sind Vertrag, Verordnung, Richtlinie, Entscheidung, allgemeine Grundsätze und Grundrechtecharta. Eine Verordnung ist nach Artikel 288 AEUV verbindlich und unmittelbar anwendbar. Eine Richtlinie bindet den Mitgliedstaat hinsichtlich des Ziels und überlässt Form und Mittel. „Unmittelbar anwendbar“ und „unmittelbare Wirkung“ sind nicht identisch: Auch Vertrags- oder Richtlinienbestimmungen können Einzelnen einklagbare Rechte verleihen, wenn sie hinreichend klar, genau und unbedingt sind.
Die Charta bindet deutsche Stellen bei Durchführung des Unionsrechts:
„Die Bestimmungen dieser Charta [...] gelten für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union.“
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Wie stark EU-Recht harmonisiert, beeinflusst den Grundrechtsmaßstab. Bei unionsrechtlich vollständig vereinheitlichten Materien prüft das BVerfG nach Recht auf Vergessen II, 1 BvR 276/17, die innerstaatliche Anwendung grundsätzlich an der Charta. Wo EU-Recht nationale Gestaltungsspielräume lässt, bleiben nach Recht auf Vergessen I, 1 BvR 16/13, primär die Grundrechte des GG maßgeblich; das Charta-Schutzniveau muss mitgewahrt werden.
Schritt 2: Unionsrechtskonforme Auslegung
Nach Marleasing, C-106/89, ist nationales Recht – gleich ob vor oder nach der Richtlinie erlassen – soweit möglich im Licht ihres Wortlauts und Zwecks auszulegen. Pfeiffer, C-397/01 bis C-403/01, verlangt die Betrachtung des gesamten innerstaatlichen Rechts. Das Gericht darf deshalb systematische Zusammenhänge, richtlinienbezogene Entstehungsgeschichte, Generalklauseln und gefestigte Methoden nutzen und gegebenenfalls frühere Rechtsprechung ändern.
Die Pflicht erlaubt keine Neuschöpfung. Grenzen bilden insbesondere:
- der nach nationaler Methodik noch mögliche Wortsinn und erkennbare gesetzgeberische Regelungsentscheidung;
- Rechtssicherheit, Vertrauensschutz und Rückwirkungsverbot;
- das Verbot, allein durch eine Richtlinie strafrechtliche Verantwortlichkeit zu begründen oder zu verschärfen;
- der Grundsatz, dass eine Richtlinie selbst einem Privaten keine neue Pflicht auferlegt.
„Contra legem“ bedeutet nicht bloß, dass eine Auslegung ungewohnt ist. Entscheidend ist, ob die nationale Rechtsordnung sie methodisch noch trägt. Das Gericht muss die Möglichkeiten ausschöpfen und die Grenze begründen.
Schritt 3: Anwendungsvorrang und Nichtanwendung
Kann der Konflikt nicht ausgelegt werden, folgt bei einer unmittelbar wirkenden EU-Norm der Anwendungsvorrang. Der EuGH formulierte in Simmenthal, 106/77, dass jedes zuständige nationale Gericht die volle Wirksamkeit des Unionsrechts sichern und entgegenstehendes nationales Recht aus eigener Befugnis unangewendet lassen muss. Das gilt auch für ein späteres Bundes- oder Landesgesetz.
Die deutsche Vorschrift bleibt gültig und kann außerhalb des EU-Konflikts weiter gelten. Anders als bei Artikel 100 Absatz 1 GG vernichtet das Fachgericht sie nicht, sondern entscheidet die Nichtanwendung grundsätzlich selbst, gegebenenfalls nach EuGH-Vorlage.
Eine Richtlinie hat nach Ablauf der Umsetzungsfrist vertikale Direktwirkung, wenn die Bestimmung unbedingt und hinreichend genau ist. „Staat“ umfasst auch Behörden und zurechenbare öffentliche Einrichtungen. In einem reinen Privatrechtsstreit gilt dagegen Faccini Dori, C-91/92: Die Richtlinie selbst kann dem Gegner keine Pflicht auferlegen. Möglich bleiben richtlinienkonforme Auslegung, Ansprüche gegen den Staat und Staatshaftung. Außerdem können eigenständig unmittelbar wirkende Vertrags-, Verordnungs-, allgemeine Grundsatz- oder Chartarechte im EU-Anwendungsbereich auch einen privaten Streit prägen. Egenberger, C-414/16, verlangte etwa die Nichtanwendung entgegenstehenden nationalen Rechts aufgrund unmittelbar gewährleisteten Gleichbehandlungs- und Rechtsschutzes; das war nicht horizontale Direktwirkung der Richtlinie als solcher.
Wenn Auslegung und unmittelbare Wirkung keine Abhilfe schaffen, kann Staatshaftung greifen. Nach Brasserie du Pêcheur/Factortame, C-46/93 und C-48/93, braucht es eine individualschützende EU-Norm, hinreichend qualifizierten Verstoß und unmittelbaren Kausalzusammenhang zum Schaden.
Schritt 4: Wann muss nach Luxemburg vorgelegt werden?
„Wird eine derartige Frage in einem schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht gestellt [...], so kann dieses Gericht [...] den Gerichtshof [...] ersuchen, darüber zu entscheiden.“
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Die Frage muss für das Urteil erheblich sein. Der EuGH legt EU-Recht aus oder prüft die Gültigkeit; das deutsche Gericht entscheidet anschließend den Streit. Parteien können eine Vorlage anregen, aber nicht erzwingen. Der Vorlagebeschluss muss den Kontext und die konkrete Unsicherheit verständlich darstellen.
Ein Gericht, dessen Entscheidung nicht mehr mit innerstaatlichem Rechtsmittel angegriffen werden kann, muss nach Artikel 267 Absatz 3 vorlegen. Nach CILFIT und Consorzio Italian Management, C-561/19, entfällt die Pflicht nur, wenn:
- die EU-Frage für die Entscheidung unerheblich ist;
- der EuGH die betreffende Rechtsfrage bereits autoritativ geklärt hat (acte éclairé); oder
- die richtige Auslegung so offenkundig ist, dass unter Beachtung von Sprachfassungen, Systematik und Zielen kein vernünftiger Zweifel bleibt (acte clair).
Divergierende europäische Entscheidungen sprechen gegen vorschnelle Eindeutigkeit. Das letztinstanzliche Gericht muss begründen, warum es nicht vorlegt. Eine offensichtlich unhaltbare Handhabung kann Artikel 101 Absatz 1 Satz 2 GG verletzen, weil der EuGH gesetzlicher Richter ist.
Für die Gültigkeit gilt Foto-Frost, 314/85: Ein deutsches Gericht darf einen Unwirksamkeitseinwand verwerfen, wenn es den EU-Akt für gültig hält. Will es ihn als ungültig behandeln oder bestehen durchgreifende Zweifel, muss es vorlegen; die Ungültigerklärung ist dem EuGH vorbehalten.
Deutsches Verfassungsrecht als Sondergrenze
Artikel 23 GG trägt die Mitwirkung Deutschlands an der EU und den Anwendungsvorrang. Das BVerfG behält eine eng begrenzte Identitäts- und Ultra-vires-Kontrolle. Ein Fachgericht darf daraus keinen allgemeinen Vorbehalt ableiten, missliebige EuGH-Rechtsprechung zu ignorieren. Nach Honeywell, 2 BvR 2661/06, setzt Ultra-vires-Kontrolle einen offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzverstoß voraus; vor einer solchen Feststellung muss der EuGH Gelegenheit erhalten, ungeklärte Gültigkeits- und Auslegungsfragen zu beantworten.
Das Fachgericht muss daher zuerst den unionsrechtlichen Weg einschließlich Artikel 267 ausschöpfen. Fragen der Verfassungsidentität oder qualifizierter Kompetenzüberschreitung gehören in die verfassungsgerichtliche Kontrolle.
Schritt 5: EMRK-konforme Auslegung
Die EMRK ist ein völkerrechtlicher Vertrag. Durch Zustimmungsgesetz nach Artikel 59 Absatz 2 GG steht sie innerstaatlich im Rang eines Bundesgesetzes. Sie ist zugleich Auslegungshilfe für Inhalt und Reichweite der Grundrechte und rechtsstaatlichen Garantien des GG. Das unterscheidet sie vom unmittelbar vorrangigen EU-Recht.
„Die Hohen Vertragsparteien verpflichten sich, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen.“
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Ein endgültiges EGMR-Urteil bindet Deutschland völkerrechtlich im entschiedenen Fall, kassiert aber die deutsche Entscheidung nicht selbst. Rechtskraft, Wiederaufnahme und andere Umsetzungsmaßnahmen richten sich nach innerstaatlichem Recht und Artikel 46.
Nach Görgülü, 2 BvR 1481/04, müssen deutsche Gerichte Konventionsgarantien und EGMR-Rechtsprechung zur Kenntnis nehmen, in ihre Willensbildung einstellen und nationales Recht im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung konventionsfreundlich anwenden. Sie müssen besonders sorgfältig arbeiten, wenn ein ausgewogenes Mehrpersonenverhältnis betroffen ist – etwa Eltern, Kind und Pflegefamilie. Weder Ignorieren noch schematische Umsetzung eines Straßburger Urteils ist zulässig, wenn dadurch höherrangiges deutsches Recht oder Grundrechte Dritter verletzt würden.
Besteht ein nicht auslegbarer Konflikt mit einem klaren deutschen Gesetz, folgt aus der EMRK allein nicht die Simmenthal-Nichtanwendung. Das Gericht prüft verfassungs- und völkerrechtsfreundliche Auslegung, besondere Abhilfenormen und gegebenenfalls Artikel 100 GG. Nach Erschöpfung innerstaatlicher Rechtsbehelfe kann eine Individualbeschwerde zum EGMR folgen.
EU-Charta und EMRK sind dennoch verbunden: Soweit Charta-Rechte Konventionsrechten entsprechen, haben sie nach Artikel 52 Absatz 3 Charta mindestens gleiche Bedeutung und Tragweite; EU-Recht darf weitergehenden Schutz gewähren. Das macht die EMRK im EU-Verfahren zu einem wichtigen Mindestmaßstab, aber nicht zu EU-Primärrecht mit eigenständigem deutschen Anwendungsvorrang.
Praktische Entscheidungsreihenfolge
Ein deutsches Gericht sollte im Urteil sichtbar beantworten:
- Welche EU-Norm gilt, ist sie entscheidungserheblich und unmittelbar wirkend?
- Ist die Charta nach Artikel 51 anwendbar und besteht Vollharmonisierung oder nationaler Spielraum?
- Welche unionsrechtskonforme Auslegung ist methodisch möglich, wo liegt eine begründete Grenze?
- Muss bei verbleibendem Konflikt deutsches Recht unangewendet bleiben oder fehlt horizontale Direktwirkung?
- Ist Auslegung oder Gültigkeit ungeklärt, und greift für die letzte Instanz wirklich acte clair/éclairé?
- Welche GG-Garantien, EMRK-Rechte und EGMR-Urteile sind einzubeziehen, und wie werden Rechte Dritter ausgeglichen?
Fazit
Die Reihenfolge lautet grundsätzlich: EU-Anwendungsbereich bestimmen, unionsrechtskonform auslegen, bei unmittelbar wirkendem Konflikt nationales Recht fallbezogen unangewendet lassen und bei entscheidungserheblichem Zweifel den EuGH anrufen. Letztinstanzliche Gerichte brauchen für das Absehen von der Vorlage eine tragfähige CILFIT-Begründung; EU-Akte kann nur der EuGH für ungültig erklären. Deutsches Verfassungsrecht setzt hochschwellige, kooperativ zu behandelnde Integrationsgrenzen. Die EMRK wirkt dagegen über Bundesgesetzesrang und konventionsfreundliche Auslegung: Sie verlangt ernsthafte Berücksichtigung, aber keine automatische Aufhebung oder Nichtanwendung deutscher Normen nach dem Modell des EU-Rechts.
Quellen
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