Lühivastus
Riigikohus võib seaduse või muu õigustloova akti kehtetuks tunnistada, kui pädeva menetluse kaudu tema ette jõudnud asjassepuutuv säte on vastuolus põhiseaduse sätte või mõttega. Vastuolu võib olla vormiline—näiteks puuduv pädevus, volitusnorm või oluline menetlusnõue—või materiaalne, näiteks ebaproportsionaalne põhiõiguse piirang, põhjendamatu ebavõrdne kohtlemine või õigusselgusetu norm.
Eesti süsteem ühendab hajutatud ja koondatud kontrolli. Iga kohus peab konkreetses asjas põhiseadusvastase normi kohaldamata jätma, kuid üldise kehtetuse saab anda üksnes Riigikohus. Menetluse võivad seaduses sätestatud piirides algatada ka Vabariigi President, õiguskantsler, kohaliku omavalitsuse volikogu või Riigikogu.
Haldusakti puhul on tee tavaliselt teine. Isik vaidlustab korralduse, loa, ettekirjutuse või keeldumise halduskohtus. Halduskohus võib haldusakti tühistada; Riigikohtu halduskolleegium kontrollib vaidlust kassatsioonis. Kui akt tugineb põhiseadusvastasele normile, lisandub põhiseaduslikkuse järelevalve.
Vastuolu Euroopa Liidu õigusega ei tähenda automaatselt, et Riigikohus kustutab Eesti normi. Kohus peab esmuse tõttu jätma vastuolus oleva normi kohaldamata ja võib küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Põhiseaduslik kontroll on siiski võimalik Eesti otsustusruumi osas, kui see ei kahjusta EL õiguse esimust, ühtsust ega tõhusust.
Kes kontrolli algatab?
annab igaühele õiguse pöörduda oma õiguste rikkumise korral kohtusse ja nõuda oma kohtuasjas asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseadusvastaseks tunnistamist. See ei ole üldine õigus esitada Riigikohtule abstraktne kaebus mis tahes ebameeldiva seaduse vastu.
Tavapärane konkreetne kontroll käib nii:
- isik algatab tsiviil-, kriminaal-, väärteo- või haldusasja pädevas kohtus;
- ta näitab, milline norm otsustab tema asja ja millist põhiseaduslikku õigust see rikub;
- esimese või teise astme kohus jätab normi kohaldamata ja tunnistab selle resolutsioonis põhiseadusega vastuolus olevaks;
- lahend saadetakse Riigikohtule, kes otsustab normi üldise kehtivuse.
»Kohus jätab kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseadusega.«
—
Kui põhiseaduslik küsimus tekib Riigikohtu haldus-, tsiviil- või kriminaalkolleegiumis, antakse see põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile või üldkogule. Seega ei ole Eestis eraldi põhiseaduskohut, kuid normi kehtetuks tunnistamise pädevus on koondatud Riigikohtusse.
Abstraktseks kontrolliks on kitsad eriteed. President võib vaidlustada väljakuulutamata seaduse, mille Riigikogu on pärast tagasisaatmist muutmata kujul uuesti vastu võtnud. Õiguskantsler võib pärast oma järelevalvemenetlust vaidlustada jõustunud või jõustumata õigustloova akti. Kohaliku omavalitsuse volikogu saab kaitsta oma põhiseaduslikke tagatisi—not üldist avalikku huvi. Riigikogu võib küsida põhiseaduse ja EL õiguse koostoime tõlgendust liikmeskohustuse täitmiseks vajaliku eelnõu puhul.
Asjassepuutuvus: kontrolli värav
Konkreetses normikontrollis peab vaidlustatud norm olema asjassepuutuv. Praktiline test on: kas põhikohtuasja tulemus või resolutsioon peaks normi kehtivuse korral olema teistsugune kui selle kehtetuse korral? Pelk seos vaidluse teemaga ei piisa.
Algatav kohus peab määratlema normi täpse redaktsiooni, ulatuse, põhiseadusliku mõõdupuu ja mõju põhiasja lahendile. Riigikohus kontrollib asjassepuutuvust ise ega ole madalama kohtu sõnastusega seotud. Ta võib menetleda kitsamat osa või jätta taotluse läbi vaatamata, kui tegemist oleks abstraktse nõuandega.
Hea ajakohane näide on . Kohus pidas tubakatoodete teatud tasunorme asjassepuutuvaks, sest haldusvaidluse nõuete rahuldamine sõltus nende kehtivusest; üht teist lõivunormi ei pidanud ta otsustava tähtsusega normiks. Seejärel tunnistati osa tasukohustusi sigaritootjate ja -importijate suhtes põhiseadusvastaseks ja kehtetuks.
Kontrollitav võib olla ka õigustloova akti andmata jätmine. Sel juhul tuleb näidata, et põhiseadus nõuab regulatsiooni ja puuduv norm takistab konkreetse õiguse tegelikku kaitset.
Otsene individuaalkaebus on erand
Üldjuhul ei saa eraisik või ettevõtja minna otse Riigikohtusse ja paluda üldakti kehtetuks tunnistada. Ta peab kasutama olemasolevat tõhusat õiguskaitsevahendit—näiteks vaidlustama haldusakti või sanktsiooni halduskohtus ning tõstatama seal normi põhiseaduspärasuse.
tunnistab siiski põhiseadusest tulenevat väga kitsast otsese individuaalkaebuse võimalust. See tuleb kõne alla ainult siis, kui kaebaja põhiõiguse kaitseks puudub muu tõhus kohtutee ja otsene menetlus on kaitse tagamiseks vajalik. Kaebus ei muutu lubatavaks üksnes seetõttu, et tavaline menetlus on aeglasem, kulukas või kaebaja jaoks ebasoodsa tulemusega.
Vormiline põhiseaduspärasus
Enne õiguste kaalumist küsib kohus, kas akt on õigesti sündinud. Kontroll hõlmab muu hulgas:
- kas akti andis pädev organ;
- kas määrusel või põhiõiguse piirangul on piisav seaduslik alus;
- kas järgiti põhiseadusega nõutud häälteenamust, menetlust, väljakuulutamist ja avaldamist;
- kas volitusnorm määrab piirangu eesmärgi, sisu ja ulatuse;
- kas norm on adressaadile piisavalt selge ja ettenähtav.
Täitevvõim ja kohalik omavalitsus ei või määrusega luua seadusliku volituseta uusi põhiõiguse piiranguid. Õiguskantsleri 2023. aasta Maardu ehitusmääruse asjas oli põhiküsimus just vana kohaliku määruse volituse, seaduslikkuse ja õigusselguse puudumine. Kuna volikogu tunnistas määruse menetluse ajal ise kehtetuks, lõpetas selles osas menetluse. See näitab, et ka põhjendatud abstraktne taotlus võib eseme kadumisel ära langeda.
Põhiõigused ja proportsionaalsus
Materiaalne kontroll algab kaitseala ja riive määratlemisest. Seejärel küsib kohus, kas piirangul on põhiseadusega kooskõlas olev eesmärk ja kas meede on:
- sobiv—aitab eesmärgi saavutamisele kaasa;
- vajalik—sama tõhusat, kuid õigust vähem piiravat abinõu ei ole;
- mõõdukas—saadav kasu õigustab isikule pandud koormust.
Õigusi ja vabadusi võib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega; piirang peab olema demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega tohi moonutada õiguse olemust.
—
Võrdsuspõhiõiguse puhul tuleb määrata võrreldavad rühmad, erinev kohtlemine ja selle põhjus. Õiguskindluse puhul hinnatakse ehtsat tagasiulatuvat mõju, õiguspärast ootust ja üleminekuaega. Intensiivne ettevõtlus-, omandi-, eraelu- või kohtusse pöördumise piirang nõuab kaalukamat põhjendust ja täpsemat seaduslikku alust.
Kohus ei asenda Riigikogu poliitilist valikut enda omaga. Ta kontrollib valiku põhiseaduslikke piire ja tõenduslikku alust. Mida intensiivsem riive, seda põhjalikum peab olema sobivuse, alternatiivide ja tegeliku mõju hindamine.
Seadus ja määrus: mida Riigikohus saab teha?
Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse järgi võib Riigikohus jätta taotluse rahuldamata, tunnistada jõustumata akti põhiseadusega vastuolus olevaks või tunnistada jõustunud akti või selle osa kehtetuks. Ta võib sõnastada kehtetuse kitsalt—näiteks üksnes teatud isikute, olukorra või normiosa suhtes—kui just see kõrvaldab vastuolu.
»Riigikohus tunnistab kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseaduse sätte ja mõttega.«
—
Otsus jõustub üldjuhul kuulutamisel. Seaduses lubatud juhul võib Riigikohus kehtetuse jõustumist edasi lükata, et Riigikogu saaks vältida ohtlikku õiguslünka. Edasilükkamine ei muuda normi põhiseaduspäraseks; see korraldab tagajärgi.
Riigikohtu otsus eemaldab üldnormi õiguskorra jaoks, kuid ei kirjuta automaatselt ümber kõiki varem lõppenud üksikjuhtumeid. Pooleliolevas põhiasjas kohaldatakse põhiseadusotsust. Jõustunud kohtulahendi või haldusakti muutmiseks tuleb kasutada seaduses ette nähtud teistmist, tähtaja ennistamist või muud menetlust.
Haldusakti tühistamine
Korraldus, luba, ettekirjutus, maksuotsus või keeldumine ei ole sama mis õigustloov määrus. Haldusakti vastu esitatakse halduskohtule õigeaegne tühistamis-, kohustamis-, keelamis-, tuvastamis- või hüvitamiskaebus. Kohus kontrollib pädevust, menetlust, õiguslikku alust, faktilisi eeldusi, kaalutlusvigu ja proportsionaalsust.
Kui probleem on üksnes haldusakti õigusvastasuses, võib halduskohus selle tühistada ilma üldnormi kehtetuks tunnistamata. Kui tulemuse määrab põhiseadusvastane seadus või määrus, jätab kohus selle normi kohaldamata ja algatab normikontrolli. Riigikohtu halduskolleegium võib kassatsioonis madalama kohtu lahendi tühistada või asja uuesti lahendada; põhiseadusliku normiküsimuse lahendab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium või üldkogu.
Kaebaja peaks seetõttu sõnastama kaks eri küsimust: milline viga teeb individuaalse haldusakti õigusvastaseks ja milline asjassepuutuv üldnorm on põhiseadusega vastuolus. Üks nõue ei asenda teist.
Euroopa Liidu õigus
EL õiguse kohaldamisalas peab Eesti kohus esmalt selgitama liidu normi sisu. Vajaduse korral küsib ta ELTL artikli 267 alusel Euroopa Kohtult eelotsust; viimase astme kohtul on selleks tugevam kohustus. Seejärel tõlgendab kohus Eesti õigust võimalikult kooskõlaliselt või jätab vastuolus oleva riigisisese normi EL õiguse esimuse tõttu kohaldamata.
EL õigus nõuab tõhusat kohaldamata jätmist, mitte tingimata riigisisese normi formaalset kehtetuks tunnistamist. Pelk vastuolu direktiivi või määrusega ei anna seega õiguskantslerile ega eraisikule automaatselt põhiseaduslikku kehtetuks tunnistamise nõuet.
Samas ei sulge EL seos põhiseaduslikku kontrolli. punktides 57–60 leiti, et halduskohus võinuks kontrollida tubakatasude vastavust direktiivile ja vajadusel küsida eelotsust, kuid võis algatada ka põhiseaduslikkuse järelevalve. Tasud jäid EL aktiga Eestile antud otsustusruumi. Kohus võis seetõttu kontrollida Eesti valiku kooskõla põhiseadusega, ohustamata EL õiguse esimust.
Põhiõiguste harta on kohaldatav siis, kui Eesti rakendab EL õigust. Sellises olukorras võivad mõõdupuuks olla korraga harta, EL üldpõhimõtted ja Eesti põhiseadus, kuid riigisisese kaitse kasutamine ei tohi kahjustada liidu õiguse esimust, ühtsust ja tõhusust. Kui EL akt ise jätab väidetavalt õigused kaitseta, kontrollib selle kehtivust lõplikult Euroopa Kohus—not Riigikohus.
Praktiline kontrollnimekiri
Vaidlustaja peaks eristama neli dokumenti: täpne seaduse või määruse redaktsioon, individuaalne haldusakt, põhiseaduse säte ning võimalik EL norm. Seejärel tuleb näidata:
- miks just see norm on asja lahendamisel otsustav;
- milline pädevus-, menetlus- või volitusviga esineb;
- millist põhiõigust piiratakse ja kui intensiivselt;
- milline vähem piirav meede oleks sama tõhus;
- kas vaidlus kuulub EL õiguse kohaldamisalasse ja kas eelotsus on vajalik;
- millist individuaalset ja millist üldist õiguskaitset taotletakse.
Tähtajad lähtuvad põhimenetlusest. Põhiseaduslik argument ei taasta automaatselt möödalastud halduskaebuse tähtaega ega muuda otsekaebust Riigikohtule lubatavaks.
Kokkuvõte
Riigikohus eemaldab Eesti õiguskorrast seaduse või määruse siis, kui lubatud menetluses vaidlustatud asjassepuutuv norm rikub põhiseadust. Iga kohus osaleb kontrollis normi kohaldamata jättes, kuid üldine kehtetus kuulub Riigikohtule. Haldusakti tühistamine toimub tavaliselt halduskohtumenetluses. EL õiguse vastuolu lahendatakse eeskätt kooskõlalise tõlgenduse, kohaldamata jätmise ja vajadusel eelotsusega; Eesti otsustusruumis võib sellele lisanduda põhiseaduslik kontroll.
Allikad
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.