Risposta breve
Non esiste un’unica azione di responsabilità pubblica. La domanda cambia secondo la funzione che ha prodotto il danno. Un provvedimento amministrativo illegittimo o un ritardo può generare responsabilità aquiliana davanti al giudice amministrativo, ma l’illegittimità non basta: servono colpa o dolo, danno ingiusto, causalità e prova dell’utilità perduta. La lesione di un affidamento ragionevole richiede inoltre condotta contraria a correttezza e buona fede e affidamento incolpevole.
Una legge nazionale dichiarata incostituzionale cessa di essere applicabile nei limiti propri della decisione, ma non rende automaticamente lo Stato legislatore responsabile dei danni. Diversa è la violazione sufficientemente grave del diritto dell’Unione che attribuisce diritti ai singoli: può fondare responsabilità dello Stato secondo i criteri dell’Unione.
Errore giudiziario, trattamento sanitario pubblico e condotta di polizia seguono regimi distinti. La legge n. 117/1988 disciplina l’attività giudiziaria; la legge n. 24/2017 la sanità; gli illeciti di funzionari e agenti ricadono nell’art. 28 Cost. Individuare causa, convenuto, giudice e termine viene prima della quantificazione.
La cornice generale non elimina i regimi speciali
L’art. 28 della collega responsabilità personale e responsabilità dell’ente:
«I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.»
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L’art. 2043 del codice civile richiede fatto doloso o colposo, danno ingiusto e nesso causale. Gli artt. 1218 e 1228 governano invece inadempimento e responsabilità per ausiliari quando esiste un’obbligazione. Norme speciali possono cambiare imputazione, giudice, termine, onere probatorio o danni risarcibili.
Occorre distinguere il danno-evento, lesione della situazione protetta, dal danno-conseguenza patrimoniale o non patrimoniale. Atto annullato, ritardo o assoluzione non provano da soli la perdita. Vanno documentati esborsi, mancati ricavi non ipotetici, chance seria, lesione personale e condotta lecita che avrebbe evitato il pregiudizio.
Provvedimenti illegittimi e ritardo amministrativo
La ha superato la generale non risarcibilità degli interessi legittimi. Oggi l’art. 30 del consente il risarcimento per lesione di interessi legittimi e, nelle materie esclusive, di diritti soggettivi.
Secondo l’, questa responsabilità ha natura aquiliana. Il ricorrente deve quindi provare:
- illegittimità dell’esercizio del potere e spettanza del bene o probabilità seria di conseguirlo;
- dolo o colpa dell’amministrazione, senza identificarli automaticamente con l’annullamento;
- perdita effettiva o chance concreta, non il risultato massimo immaginato;
- nesso causale e misure ragionevoli adottate per evitare o limitare il danno.
La domanda autonoma ex art. 30 è normalmente soggetta al termine decadenziale di 120 giorni dal fatto o dalla conoscenza del provvedimento; se è stata proposta l’azione di annullamento, può essere formulata nel processo o entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza. Il giudice esclude i danni evitabili con ordinaria diligenza, anche mediante gli strumenti di tutela disponibili.
Per il ritardo, l’art. 2-bis della è esplicito:
«Le pubbliche amministrazioni […] sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.»
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Il superamento del termine non crea un risarcimento forfettario. Bisogna provare colpa, causalità e conseguenze. Nelle procedure discrezionali la chance è probabilistica; la Plenaria n. 7/2021 non la equipara all’intero utile. L’indennizzo da mero ritardo del comma 1-bis, quando applicabile, è distinto e dipende dai suoi presupposti.
Leggi incostituzionali e violazioni del diritto dell’Unione
La dichiarazione d’illegittimità costituzionale impedisce l’ulteriore applicazione della norma nei rapporti non esauriti, ma non trasforma l’iter legislativo in un illecito civile. La esclude una responsabilità risarcitoria del Governo per avere presentato un disegno di legge poi dichiarato incostituzionale: la funzione legislativa è potere politico e non genera, per questo solo fatto, una posizione individuale risarcibile. Anche l’omissione di una disciplina può implicare difetto assoluto di giurisdizione quando la domanda chiede in sostanza al giudice di sostituirsi al legislatore, come affermato dalle .
La responsabilità da diritto UE è distinta. Secondo Francovich e Brasserie du pêcheur, il danneggiato deve dimostrare che la norma europea violata conferisce diritti, che la violazione statale è sufficientemente qualificata e che esiste un nesso causale diretto. Il principio vale per ogni organo statale e non può essere neutralizzato da condizioni nazionali meno favorevoli. La domanda è normalmente proposta al giudice civile, ferma la disciplina della materia e la necessità di provare il danno individuale.
Errore giudiziario e diniego di giustizia
La , modificata dalla legge n. 18/2015, consente a chi abbia subito danno ingiusto di agire contro lo Stato, non direttamente contro il magistrato, per dolo, colpa grave o diniego di giustizia nell’esercizio delle funzioni giudiziarie. La colpa grave comprende le ipotesi tipizzate di manifesta violazione della legge o del diritto UE, travisamento del fatto o della prova, affermazione o negazione di fatti incontrovertibilmente esclusi o provati e provvedimenti cautelari personali o reali fuori dai casi consentiti.
Una decisione riformata non comporta automaticamente responsabilità. Devono prima essere esauriti i mezzi ordinari; l’art. 4 fissa tre anni dal momento processuale indicato. Interpretazione e valutazione di fatti e prove restano protette salvo colpa grave tipizzata.
Per una violazione manifesta del diritto UE da parte di un giudice di ultima istanza opera anche il principio europeo. In , la Corte di giustizia ha escluso che l’Italia possa negare ogni responsabilità perché l’errore riguarda interpretazione o prova; in , ha censurato condizioni nazionali eccessivamente restrittive. Riparazione per ingiusta detenzione e riparazione dell’errore giudiziario penale seguono invece gli artt. 314 e 643 c.p.p.
Trattamento sanitario in una struttura pubblica
Il danno da cura in ospedale pubblico è normalmente una controversia civile, non un ricorso al TAR. L’art. 7 della rende la struttura pubblica o privata responsabile ai sensi degli artt. 1218 e 1228 c.c. per le prestazioni sanitarie, anche se rese da professionisti scelti dal paziente o non dipendenti.
Il sanitario della struttura risponde di regola ex art. 2043 c.c., salvo contratto diretto col paziente. La distinzione incide su prova e prescrizione: in generale dieci anni per la struttura e cinque per il professionista, ma decorrenza e diritto intertemporale vanno verificati. Prima della causa l’art. 8 richiede accertamento tecnico preventivo ex art. 696-bis c.p.c. oppure mediazione. La conferma lo schema contrattuale della struttura.
Condotta di polizia
Per uso illegittimo della forza, arresto, perquisizione, custodia, inseguimento o omissione protettiva, il titolo dipende dal fatto. Un illecito dell’agente nell’esercizio delle funzioni può impegnare la responsabilità civile dell’amministrazione ex art. 28 Cost. e artt. 2043 e 2059 c.c.; la domanda per lesioni e danni è normalmente civile. Se il fatto costituisce reato, il danneggiato può costituirsi parte civile nel processo penale o agire separatamente secondo le regole processuali.
Vanno provati condotta, colpa richiesta, causalità e danno. L’assoluzione non dimostra da sola che l’attività di polizia fosse illecita. Un provvedimento può richiedere impugnazione al TAR; arresto ingiusto e attività giudiziaria possono ricadere nei rimedi speciali. La qualificazione evita di citare l’ente sbagliato o confondere indennizzo e risarcimento.
Perdita da legittimo affidamento
Nei rapporti amministrativi correttezza e buona fede possono proteggere l’affidamento creato da un provvedimento favorevole poi annullato, da trattative pubbliche avanzate o da condotte contraddittorie. L’ richiede ragionevole convinzione nella legittimità o nella stipula, condotta imputabile all’amministrazione, assenza di colpa del privato, danno e causalità. Il ricorso di terzi noto, un’illegittimità evidente o informazioni incomplete fornite dal privato possono escludere l’incolpevolezza.
Il risarcimento tutela normalmente l’interesse negativo: costi inutilmente sostenuti e occasioni alternative concretamente perdute, non l’intero beneficio sperato. Nelle gare pubbliche, la responsabilità precontrattuale può sorgere anche prima del contratto, ma l’avanzamento della procedura e la probabilità ragionevole della stipula sono centrali. La giurisdizione amministrativa copre le condotte collegate all’esercizio del potere nelle materie previste; una relazione puramente privatistica può spettare al giudice ordinario.
Conclusione
La responsabilità pubblica italiana non deriva automaticamente da illegalità o risultato sfavorevole. Ogni domanda richiede un titolo preciso, il giudice competente, un termine rispettato e prova separata di imputazione, causalità e conseguenze. Atto amministrativo, legge, sentenza, cura sanitaria, operazione di polizia e affidamento appartengono a percorsi diversi: confonderli può rendere irricevibile anche una perdita reale.
Fonti
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