Kurzantwort
Große deutsche Infrastruktur- und Energieprojekte werden nicht nach einem einzigen „Genehmigungsgesetz“ zugelassen. EU-Recht, Grundgesetz, Bundes- und Landesgesetze, Raumordnungs- und Bauleitpläne sowie das jeweilige Fachplanungsrecht bilden eine Prüfungsmatrix. Zuerst ist zu klären, ob etwa EnWG/NABEG, Fernstraßen-, Eisenbahn-, Wasserstraßen-, Immissionsschutz-, Berg- oder Offshore-Recht ein Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahren bestimmt. Dieses Leitverfahren bündelt viele Entscheidungen, verdrängt aber nicht automatisch jede wasser-, natur- oder baurechtliche Anforderung.
Der Bund regelt wesentliche Teile von Raumordnung, Bauplanungs-, Immissionsschutz-, Klima-, Wasser- und Naturschutzrecht. Die Länder führen Bundesgesetze überwiegend als eigene Angelegenheit aus, bestimmen Behörden und Verfahren und erlassen Landesplanung, Bauordnungen, Wasser-, Natur- und Klimarecht. In Raumordnung, Wasserhaushalt und Teilen des Naturschutzes dürfen sie nach Artikel 72 Absatz 3 GG ausdrücklich abweichen; Artenschutz, Meeresnaturschutz, allgemeine Naturschutzgrundsätze sowie stoff- und anlagenbezogene Wasserregeln sind davon ausgenommen. Innerhalb zulässiger Abweichung zählt das jeweils spätere Gesetz.
Landes- und Regionalpläne setzen verbindliche Raumordnungsziele; Gemeinden steuern örtliche Bodennutzung durch Flächennutzungs- und Bebauungspläne. Bei überörtlicher Fachplanung kann § 38 BauGB die gewöhnliche bauplanungsrechtliche Zulassung zurückdrängen, wenn kommunale Belange berücksichtigt werden. Landesbauordnungsrecht bleibt je nach Konzentrationswirkung relevant.
UVP und strategische Umweltprüfung sind Informations-, Alternativen- und Beteiligungsverfahren, keine eigenständigen Genehmigungen. Materielle Grenzen folgen besonders aus Natura-2000-, Arten- und Wasserrecht. Klimaziele müssen nach § 13 KSG in vorhandenen Planungs- und Ermessensräumen berücksichtigt werden, sind aber nicht stets ein automatisches Projektverbot. Welche Stelle entscheidet und welche Zulassungen konzentriert werden, muss daher projekt- und landesspezifisch kartiert werden.
Wer darf regeln, wer vollzieht?
Das Grundgesetz trennt Gesetzgebung und Verwaltung. Nach Artikeln 70–74 liegen zahlreiche Umwelt- und Planungsmaterien in konkurrierender Bundesgesetzgebung. Artikel 83 setzt als Regelfall:
„Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt.“
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Deshalb entscheidet über ein bundesrechtlich geregeltes BImSchG-, Wasser- oder Straßenprojekt häufig eine Landesbehörde. Die Länder bestimmen Zuständigkeit, Verwaltungsaufbau und ergänzende Verfahren, soweit Bundesrecht nichts Besonderes regelt. Gemeinden besitzen nach Artikel 28 Absatz 2 GG Planungshoheit innerhalb der Gesetze. Bundesbehörden treten dort auf, wo ein Fachgesetz es vorsieht, etwa die Bundesnetzagentur bei bestimmten länderübergreifenden Höchstspannungsleitungen nach NABEG oder das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie im Offshore-Bereich.
Bundesrecht bricht nach Artikel 31 grundsätzlich Landesrecht. Das ist im Umweltföderalismus aber nicht die ganze Antwort. Artikel 72 Absatz 3 erlaubt Ländern abweichende Gesetze über Raumordnung, Wasserhaushalt und Naturschutz/Landschaftspflege. Ausgenommen sind insbesondere Artenschutz, Meeresnaturschutz, allgemeine Naturschutzgrundsätze und stoff- oder anlagenbezogene Wasserregelungen. Im erlaubten Abweichungsbereich geht das spätere Bundes- oder Landesgesetz vor. Projektprüfung verlangt deshalb die aktuelle Bundesnorm plus das Recht des betroffenen Landes; ein altes „Bund schlägt Land“-Schema kann falsch sein.
EU-Verordnungen gelten unmittelbar, Richtlinien prägen die Auslegung und müssen wirksam umgesetzt werden. Habitats-, Vogel-, Wasserrahmen-, UVP-, Industrieemissions- und Erneuerbare-Energien-Recht setzt vielfach Mindest- oder Ergebnisanforderungen, die weder Bund noch Land durch Planung wegwägen dürfen.
Von der Raumordnung zur örtlichen Bauleitplanung
Raumordnung steuert großräumig Standorte und Korridore. Landesentwicklungspläne, Regionalpläne und gegebenenfalls Bundespläne enthalten Ziele, Grundsätze und sonstige Erfordernisse. Die Unterscheidung ist wichtig:
„[Es] sind Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen.“
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Ein wirksames Ziel bindet grundsätzlich; ein Grundsatz wird mit anderen Belangen abgewogen. Zielabweichung nach § 6 ROG ist nur im gesetzlichen Verfahren möglich. Für raumbedeutsame Vorhaben kann eine Raumverträglichkeitsprüfung nach § 15 ROG Korridore, Alternativen und räumliche Konflikte untersuchen. Ihr Ergebnis ersetzt jedoch weder Planfeststellung noch Genehmigung.
Auf örtlicher Ebene stellen Gemeinden Flächennutzungs- und Bebauungspläne nach BauGB auf. Sie müssen Bauleitpläne an Raumordnungsziele anpassen (§ 1 Absatz 4), öffentliche und private Belange gerecht abwägen, Umweltprüfung und Beteiligung durchführen und Bodenschutz, Natur, Hochwasser sowie Klimaschutz berücksichtigen. BauNVO konkretisiert zulässige Nutzungen. Außerhalb bebauter Ortsteile beurteilt § 35 BauGB privilegierte und sonstige Vorhaben; Windenergie wird zusätzlich durch WindBG-Flächenziele und landesplanerische Gebietsausweisung gesteuert.
Für überörtlich bedeutsame Vorhaben in einem Planfeststellungs- oder gleichwirkenden Verfahren bestimmt § 38 BauGB, dass §§ 29–37 nicht gelten, wenn städtebauliche Belange berücksichtigt und die Gemeinde beteiligt wird. Das beseitigt kommunale Belange nicht, verändert aber ihre Rolle: Die Fachplanung darf sie mit anderen Projektbelangen abwägen. Ob daneben eine Baugenehmigung oder Anforderungen der jeweiligen Landesbauordnung verbleiben, folgt aus Fachgesetz und Konzentrationsregel.
Welches Verfahren führt zur Zulassung?
Das Fachgesetz bestimmt den Verfahrenskern. Stromleitungen können §§ 43 ff. EnWG und bei bezeichneten länderübergreifenden Vorhaben NABEG folgen; Industrieanlagen und viele Windenergieanlagen dem BImSchG; Verkehrswege ihrem Straßen-, Eisenbahn- oder Wasserstraßenrecht; Offshore-Wind dem WindSeeG. Bedarfsgesetz, Netzentwicklungsplan oder Raumordnungsziel rechtfertigt Bedarf oder Korridor, genehmigt aber regelmäßig noch nicht Bau und Betrieb.
Planfeststellung nach §§ 72–78 VwVfG beziehungsweise Spezialgesetz verbindet Antrag, Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung, Einwendungen, Umweltprüfung, Abwägung, Schutzauflagen und abschließenden Beschluss. § 75 Absatz 1 VwVfG verleiht grundsätzlich Konzentrationswirkung: Neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen für das Vorhaben nicht erforderlich. Spezialgesetze und ausdrücklich getrennte Entscheidungen bleiben aber maßgeblich.
Die BImSchG-Genehmigung bündelt nach § 13 ebenfalls viele anlagenbezogene Zulassungen. Ausgenommen sind unter anderem Planfeststellungen, berg- und atomrechtliche Entscheidungen sowie wasserrechtliche Erlaubnisse und Bewilligungen nach §§ 8, 10 WHG. Eine Anlage kann daher immissionsschutzrechtlich genehmigungsfähig sein und dennoch eine gesonderte Wasserentscheidung brauchen.
Auch bei Planfeststellung bleibt Wasserrecht besonders: Benutzung eines Gewässers benötigt grundsätzlich Erlaubnis oder Bewilligung. § 19 WHG koordiniert die wasserrechtliche Entscheidung mit Planfeststellung; die Planfeststellungsbehörde entscheidet im Einvernehmen mit der Wasserbehörde. Das ist funktionale Bündelung, nicht materielle Verdrängung der WHG-Prüfung.
UVP: integrierte Prüfung, kein Freibrief
Nach Anlage 1 UVPG ist eine UVP zwingend oder nach Vorprüfung erforderlich. Sie ermittelt und bewertet Auswirkungen auf Menschen, Gesundheit, Tiere, Pflanzen, biologische Vielfalt, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima, Landschaft, Kultur- und Sachgüter sowie Wechselwirkungen. Alternativen, kumulative Wirkungen, Unfälle, Bau und Betrieb können relevant sein. Pläne und Programme unterliegen gegebenenfalls strategischer Umweltprüfung.
„Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist unselbständiger Teil verwaltungsbehördlicher Verfahren, die Zulassungsentscheidungen dienen.“
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Eine UVP erzeugt also die Entscheidungsgrundlage und Öffentlichkeit, aber keinen selbständigen Genehmigungsmaßstab. Fehler können dennoch erheblich sein, besonders bei unterlassener Prüfung, fehlerhaftem Screening, unzureichenden Unterlagen oder vereitelter Beteiligung. Das UmwRG eröffnet Betroffenen und anerkannten Umweltvereinigungen Rechtsschutz. Seit Trianel, C-115/09, dürfen Verbände unionsrechtlich geschützte Umweltvorschriften nicht nur dann rügen, wenn sie zugleich ein individuelles Recht verleihen.
Natur- und Artenschutz
Die Eingriffsregelung der §§ 13–17 BNatSchG folgt Vermeidung, Minimierung und Ausgleich/Ersatz. Nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen müssen kompensiert werden; verbleibende Konflikte fließen in die fachplanerische Abwägung ein. Schutzgebiete und Landesnaturschutzrecht ergänzen dieses System.
Strenger ist Natura 2000. Kann ein Projekt ein FFH- oder Vogelschutzgebiet erheblich beeinträchtigen, verlangt § 34 eine Verträglichkeitsprüfung anhand der Erhaltungsziele. Bei nicht ausräumbarer Beeinträchtigung ist Zulassung nur über die Ausnahme mit zwingenden Gründen überwiegenden öffentlichen Interesses, fehlender zumutbarer Alternative und Kohärenzsicherung möglich; bei prioritären Lebensräumen oder Arten gelten zusätzliche Grenzen.
§ 44 verbietet insbesondere Tötung, erhebliche Störung und Beschädigung von Fortpflanzungs- oder Ruhestätten besonders geschützter Arten. Vermeidungsmaßnahmen müssen wissenschaftlich tragfähig sein. Eine Ausnahme nach § 45 Absatz 7 verlangt gesetzlichen Grund, keine zumutbare Alternative und Wahrung des günstigen Erhaltungszustands. Raumordnungsziel, Klimanutzen oder positive UVP ersetzen diese Tatbestände nicht.
Wasserrecht als eigenständige Ergebnisschranke
Für Oberflächenwasser fordert § 27 WHG, Verschlechterung des ökologischen und chemischen Zustands zu vermeiden und guten Zustand beziehungsweise gutes Potenzial zu erreichen. Grundwasser unterliegt §§ 47 ff. Im Urteil Weser, C-461/13, machte der EuGH daraus einen verbindlichen Projektmaßstab: Droht eine Verschlechterung oder Gefährdung des Zielerreichens, ist die Genehmigung grundsätzlich zu versagen, sofern die Voraussetzungen einer Ausnahme – insbesondere nach § 31 WHG/Artikel 4 Absatz 7 Wasserrahmenrichtlinie – nicht erfüllt sind.
Eine Wasserfachbeitrag muss betroffene Wasserkörper, Ausgangszustand, Qualitätskomponenten, Bau-/Betriebswirkungen, kumulative Effekte, Vermeidung und Ausnahmevoraussetzungen nachvollziehbar prüfen. In der Elbvertiefung, BVerwG 7 A 2.15, zeigte sich, dass Wasser-, Habitat-, Arten- und Abwägungsprüfung gemeinsam gerichtsfest dokumentiert werden müssen; bei konkurrierenden wissenschaftlichen Methoden ist die Auswahl nachvollziehbar zu begründen.
Klimaschutz: Pflicht zur Berücksichtigung, nicht pauschal Vorrang
Artikel 20a GG verpflichtet den Staat zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Das BVerfG stellte 2021 klar, dass dies Klimaschutz und Klimaneutralität umfasst und Freiheitsbelastungen nicht ungebremst in die Zukunft verschoben werden dürfen. Klimaschutz hat aber keinen automatischen absoluten Vorrang vor allen anderen Verfassungsbelangen.
§ 13 Absatz 1 KSG verpflichtet öffentliche Aufgabenträger, Gesetzeszweck und Klimaziele bei Planungen und Entscheidungen zu berücksichtigen. In BVerwG 9 A 7.21 musste eine Straßen-Planfeststellung ihre Treibhausgaswirkung und Klimaverträglichkeit in die Abwägung einstellen. Die Norm schafft jedoch keine neue Versagungsbefugnis, wo das Fachrecht keinen Auslegungs-, Ermessens- oder Planungsspielraum lässt. BVerwG 7 A 9.22 begrenzte deshalb bei einer LNG-Anbindungsleitung die Zurechnung späterer Verbrennungsemissionen. Landesklimaschutzgesetze können zusätzliche Ziele, kommunale Pflichten oder Verfahrensanforderungen enthalten.
Eine belastbare Genehmigungsmatrix
Für jedes Vorhaben sollten Projektträger und Behörde früh tabellarisch festhalten:
- Fachgesetz, zuständige Bundes-, Landes- oder Kommunalbehörde und Leitverfahren;
- bindende EU-Normen, Bundesrecht, zulässiges abweichendes Landesrecht und kommunale Pläne;
- Bedarf, Raumordnungsziele, Zielabweichung, Standort- und Trassenalternativen;
- UVP/SEA, Natura-2000-, Artenschutz-, Wasser- und Klimafachbeiträge;
- konzentrierte Entscheidungen, ausdrücklich ausgenommene Wasser- oder andere Erlaubnisse;
- Beteiligung von Gemeinden, Fachbehörden, Öffentlichkeit, Verbänden und grenzüberschreitend Betroffenen;
- Grundstückszugriff, Enteignungsvoraussetzungen, Nebenbestimmungen, Monitoring und Kompensation;
- Rechtsbehelfsfristen, sofortige Vollziehbarkeit und mögliche Fehlerheilung/Planergänzung.
Fazit
Das deutsche System verbindet föderale Zuständigkeit mit einem sektoralen Leitverfahren. Länder vollziehen meist Bundesrecht, können in bestimmten Raumordnungs-, Wasser- und Naturschutzfeldern abweichen und ergänzen Bauordnung, Planung und Klima. Raumordnung und kommunale Planung steuern den Standort; Planfeststellung oder BImSchG-Genehmigung entscheiden die Zulässigkeit und konzentrieren nur im gesetzlich bestimmten Umfang. UVP informiert die Entscheidung, während Natura 2000, Artenschutz und Wasserrecht harte materielle Tore enthalten. Klima ist zwingend in vorhandenen Entscheidungsspielräumen zu berücksichtigen. Rechtssicherheit entsteht daher nicht durch eine „Hauptgenehmigung“ allein, sondern durch eine aktuelle, projekt- und landesspezifische Genehmigungsmatrix.
Quellen
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