Lyhyt vastaus
Suomessa ei ole erillistä perustuslakituomioistuinta. Valvonnan painopiste on ennen lain säätämistä eduskunnassa. Perustuslakivaliokunta arvioi sille lähetetyn lakiehdotuksen perustuslainmukaisuuden ja suhteen kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Sen valtiosääntöoikeudellisia kannanottoja pidetään eduskuntakäsittelyssä sitovina, joten ehdotusta muutetaan tavallisesti valiokunnan edellyttämällä tavalla ennen hyväksymistä.
Voimassa olevan lain soveltamista valvoo jokainen tuomioistuin omassa asiassaan. Ensin lakia tulkitaan perustuslain ja perusoikeuksien kanssa sopusoinnussa. Jos ristiriitaa ei voi poistaa tulkinnalla ja lain säännöksen soveltaminen johtaisi juuri siinä tapauksessa ilmeiseen ristiriitaan perustuslain kanssa, tuomioistuimen on perustuslain 106 §:n nojalla annettava etusija perustuslaille. Ratkaisu jättää säännöksen soveltamatta kyseisessä asiassa, mutta ei kumoa lakia.
Asetuksiin ja muihin lakia alemmanasteisiin säädöksiin sovelletaan 107 §:ää. Silloin ristiriidan ei tarvitse olla ilmeinen, ja myös muu viranomainen voi jättää alemmanasteisen säännöksen soveltamatta.
Perustuslakivaliokunnan aikaisempi hyväksyvä arvio nostaa käytännössä 106 §:n kynnystä, jos se koski juuri samaa ongelmaa. Se ei kuitenkaan estä etusijaa, jos valiokunta ei tutkinut ratkaisevaa vaikutusta tai myöhempi perus- ja ihmisoikeuskehitys tekee ristiriidan selväksi. Tuomioistuimen perustelujen on osoitettava tämä ero täsmällisesti.
Valvonnan suomalainen perusrakenne
Suomen järjestelmää kuvataan ennakolliseksi, abstraktiksi ja parlamentaariseksi. Lakiehdotusta verrataan perustuslakiin jo lainvalmistelussa ja eduskunnassa, ennen kuin yksittäisen ihmisen oikeus riippuu sen soveltamisesta. Tuomioistuimen jälkivalvonta täydentää tätä järjestelmää konkreettisessa riidassa.
Järjestelmässä on siis kaksi eri kysymystä:
- Eduskunta kysyy, voidaanko ehdotus säätää tavallisessa järjestyksessä ja millä muutoksilla.
- Tuomioistuin kysyy, johtaisiko jo säädetyn lain tietyn kohdan soveltaminen käsiteltävässä tapauksessa ilmeisen perustuslainvastaiseen lopputulokseen.
Perustuslain 22 § velvoittaa julkisen vallan turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Tämä vaikuttaa lainvalmisteluun, perusoikeusmyönteiseen tulkintaan ja tuomioistuimen arvioon. Se ei kuitenkaan anna hallintoviranomaiselle yleistä oikeutta sivuuttaa eduskuntalakia.
Perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonta
määrittää valiokunnan tehtävän:
Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa [...] lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta.
—
Hallitus arvioi esityksensä säätämisjärjestysperusteluissa tavallisesti perusoikeudet, toimivaltakysymykset ja ihmisoikeusvelvoitteet. Kun täysistunto lähettää esityksen asiasta vastaavaan valiokuntaan, se voi samalla määrätä perustuslakivaliokunnan antamaan lausunnon. Jos vastuuvaliokunnassa syntyy epäselvyys perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin, velvoittaa pyytämään lausunnon.
Perustuslakivaliokunta kuulee tavallisesti valtiosääntöoikeuden asiantuntijoita ja perustelee kantansa julkaistussa lausunnossa tai mietinnössä. Se voi esimerkiksi:
- hyväksyä ehdotuksen tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä;
- edellyttää täsmällisiä muutoksia, jotta tavallinen järjestys on mahdollinen;
- katsoa, että ehdotus koskee perustuslain muuttamista tai rajattua poikkeusta; tai
- todeta esteen, jota ei voi korjata ehdotetulla tavalla.
Oikeusministeriön mukaan valiokunnan perustuslaki- ja ihmisoikeuskannanottoja pidetään sitovina eduskuntakäsittelyn eri vaiheissa. Valiokunta ei silti ole tuomioistuin eikä ratkaise yksittäisen henkilön oikeutta. Se arvioi ehdotuksen etukäteen ja neuvoo eduskuntaa siitä, missä muodossa laki voidaan hyväksyä.
Perustuslain muuttaminen tai rajattu poikkeus käsitellään vaikeutetussa järjestyksessä: ehdotus jätetään yleensä vaalien yli lepäämään ja hyväksytään sen jälkeen kahden kolmasosan enemmistöllä. Kiireelliseksi julistaminen vaatii viiden kuudesosan enemmistön, minkä jälkeen hyväksymiseen tarvitaan kaksi kolmasosaa. Poikkeuslakia ei pidä käyttää, jos ongelma voidaan korjata tavallisella lailla.
Myös puhemies ja presidentti ovat lisävarmistuksia. Puhemies ei saa tehdä käsittelyehdotusta, jonka hän katsoo olevan perustuslain vastainen; eduskunnan kiistäessä asian perustuslakivaliokunta ratkaisee menettelykysymyksen. Presidentti voi ennen lain vahvistamista hankkia lausunnon korkeimmalta oikeudelta tai korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Nämä keinot eivät muodosta jälkikäteistä abstraktia tuomioistuinvalvontaa.
Tuomioistuimen kolmiportainen arvio
Kun asianosainen vetoaa perustuslakiin tai ongelma ilmenee viran puolesta, tuomioistuimen kannattaa erottaa kolme vaihetta.
Ensiksi selvitetään, mikä lain säännös todella ratkaisee asian ja mikä perustuslain kohta suojaa väitettyä oikeutta. Arvio koskee säännöksen soveltamista näihin tosiseikkoihin, ei lain yleistä poliittista tai abstraktia hyväksyttävyyttä.
Toiseksi etsitään perustuslainmukainen ja perusoikeusmyönteinen tulkinta. Lain sanamuotoa, tarkoitusta, esitöitä ja oikeusjärjestystä luetaan mahdollisuuksien mukaan niin, että perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat. Tulkinta ei saa muuttua lain vastaiseksi uudeksi säännöksi tai rikkoa rikosoikeudellista laillisuusperiaatetta.
Kolmanneksi sovelletaan 106 §:ää, jos ristiriita jää jäljelle:
tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.
—
Sana ”on” tekee etusijan antamisesta velvollisuuden. Kynnys on silti korkea: ristiriidan tulee olla selvä, riidaton ja helposti havaittava. Pelkkä mahdollinen parempi sääntely, tulkinnanvarainen punninta tai eriävä käsitys lain tarkoituksenmukaisuudesta ei riitä.
Mitä perustuslakivaliokunnan aiempi kanta merkitsee?
Jos perustuslakivaliokunta on lain säätämisvaiheessa tutkinut juuri saman kysymyksen ja pitänyt ratkaisua perustuslain mukaisena, ristiriitaa ei yleensä katsota 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeiseksi. Näin ennakkovalvonta ja korkea ilmeisyyskynnys suojaavat eduskunnan lainsäädäntövaltaa.
Tämä ei tarkoita, että pelkkä valiokunnan lausunnon olemassaolo sulkisi 106 §:n aina pois. Tuomioistuimen on tarkistettava, käsittelikö valiokunta todella kyseistä säännöstä, perustetta ja soveltamistilannetta. Merkitystä voi olla myös myöhemmällä perustuslaki-, EU- tai ihmisoikeuskehityksellä ja sellaisilla konkreettisilla vaikutuksilla, joita ennakkovalvonnassa ei arvioitu.
osoittaa pidättyvän lähestymisen. Perustuslakivaliokunta oli pitänyt puolustusvoimien rajattua valituskieltoa ongelmattomana. Korkein hallinto-oikeus tarkisti silti, pysyikö yksittäinen tehtävään määrääminen valiokunnan hyväksymän rajauksen sisällä, eikä käsitellyt valiokunnan lausuntoa pelkkänä muodollisuutena.
Milloin etusija on käytännössä annettu?
Ratkaisussa rakennussuojelulain vanha korvausraja johti omistajan kannalta ilmeiseen ristiriitaan omaisuudensuojan kanssa. Säännöstä ei sovellettu vahingon täyden korvaamisen estävänä. Tapaus havainnollisti erityisesti vanhaa lakia, jonka täsmällistä vaikutusta uusi perustuslakivaliokunta ei ollut arvioinut.
Isyysasioissa ja jättivät ehdottoman kanneajan soveltamatta tilanteissa, joissa se olisi estänyt biologisen alkuperän selvittämisen ja ollut ilmeisessä ristiriidassa yksityiselämän suojan kanssa.
Täysistuntoratkaisussa vangittuna pitäminen perustui yksin epäillyn rikoksen vakavuuteen. Valiokunta ei ollut arvioinut tätä nimenomaista ongelmaa, ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 5 artiklaa koskeva käytäntö täsmensi vapaudensuojaa. Korkein oikeus totesi:
säännösten soveltaminen [...] on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 7 §:n kanssa.
—
Tuore näyttää vastarajan. Enemmistö ei pitänyt rikosasian asianomistajan viivästyshyvityksen alkamisajankohtaa ilmeisessä ristiriidassa 21 §:n kanssa. Kun perustuslaista ei seurannut selvää oikeutta vaadittuun rahalliseen hyvitykseen, 106 § ei sallinut poiketa lain yksiselitteisestä sanamuodosta. Eri mieltä olleet jäsenet painottivat perusoikeussuojan aineellista toteutumista. Korkea kynnys voi siis ratkaista asian, vaikka valtiosääntöoikeudellinen perustelu olisi aidosti vahva.
Päätöksen vaikutus ja 107 §:n ero
Etusijan antaminen ei julista lakia mitättömäksi. Tuomioistuin ratkaisee käsillä olevan asian perustuslain mukaisesti ja perustelee, miksi juuri tämä soveltaminen ylitti 106 §:n kynnyksen. Laki jää voimaan muita tilanteita varten, kunnes eduskunta muuttaa sen. Ylimpien tuomioistuinten ennakkopäätökset kuitenkin ohjaavat alempia tuomioistuimia ja yleensä käynnistävät lain korjaamisen.
Alemmanasteisissa normeissa sääntö on laajempi:
Jos asetuksen [...] säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa.
—
Tässä ei vaadita ilmeistä ristiriitaa. Säännös koskee tuomioistuinten lisäksi muita viranomaisia ja vertailukohtana voi olla myös tavallinen laki. Sen sijaan hallintoviranomainen ei voi vedota 106 §:ään jättääkseen eduskuntalain yleisesti noudattamatta; se voi tulkita lakia perusoikeusmyönteisesti ja saattaa muutostarpeen lainsäätäjän tietoon.
EU-oikeuden etusija on vielä erillinen kysymys. Jos suoraan sovellettava tai välittömän oikeusvaikutuksen omaava EU-sääntö on ristiriidassa kansallisen lain kanssa, kansallinen säännös voidaan jättää soveltamatta EU-oikeuden perusteella ilman 106 §:n ilmeisyyskynnystä.
Johtopäätös
Suomen malli jakaa vastuun ajallisesti. Perustuslakivaliokunta estää valtiosääntöongelmia ennen lain hyväksymistä, ja sen kannat ohjaavat eduskuntaa sitovasti. Tuomioistuin ei aloita uutta abstraktia lain tarkastusta, vaan suojaa oikeuden yksittäisessä tapauksessa. Vasta kun perusoikeusmyönteinen tulkinta ei riitä ja soveltamisen ristiriita on ilmeinen, 106 § velvoittaa antamaan perustuslaille etusijan. Ratkaisu korjaa tapauksen; lain yleinen korjaaminen kuuluu edelleen eduskunnalle.
Lähteet
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.