Lyhyt vastaus
Suomessa suuri maa-, kaivos- tai energiahanke ei saa yhtä kaiken kattavaa lupaa. Hankkeen on erikseen sovittava kaavoitukseen ja täytettävä ympäristönsuojelu-, vesi-, kaivos-, rakentamis-, metsä- ja luonnonsuojelulainsäädännön vaatimukset. Ympäristövaikutusten arviointimenettely eli YVA tuottaa tietoa vaihtoehdoista, vaikutuksista ja lieventämisestä, mutta se ei ole toteuttamislupa. Myönteinen kaava ei puolestaan ratkaise sitä, saako hanke johtaa päästöjä vesistöön, muuttaa vedenkorkeutta, heikentää Natura-aluetta tai hävittää tiukasti suojellun lajin lisääntymispaikan.
Ratkaisevaa on lupamatriisi: mitä rakennetaan, missä, kuinka suurena ja millaisia päästö-, vesi-, melu-, maisema-, luonto- ja yhteisvaikutuksia siitä syntyy. Kaivos tarvitsee kaivosluvan lisäksi tavallisesti oikeusvaikutteisen kaavan sekä erilliset ympäristö-, vesi- ja rakentamispäätökset. Tuuli- tai muu energiahanke voi tarvita YVAn, kaavan ja rakentamisluvan sekä tapauskohtaisesti ympäristö- tai vesiluvan. Metsälaki ei syrjäytä Natura-, laji- tai vesiluonnon suojaa.
Saamelaisten kotiseutualueella vaikutukset kieleen, kulttuuriin, poronhoitoon ja muihin perinteisiin elinkeinoihin on selvitettävä varhain ja yhteisvaikutuksina. Saamelaiskäräjien kanssa neuvotellaan vilpittömässä mielessä tavoitteena yksimielisyys tai suostumus. Menettely ei yleisesti muodosta ehdotonta veto-oikeutta, mutta aineellinen heikentämiskielto voi estää luvan, ellei haittaa voida poistaa määräyksin. Puutteellinen, vanhentunut tai liian kapea vaikutusselvitys voi kumota jo hyväksytyn kaavan tai luvan.
Yksi hanke, monta itsenäistä ratkaisua
Ensimmäinen käytännön tehtävä on laatia hankekohtainen lupa- ja päätösmatriisi. Siihen voivat kuulua YVA, maakunta-, yleis- tai asemakaava, rakentamislupa, ympäristölupa, vesilupa, kaivoslupa, luonnonsuojelulain poikkeus, maa-aineslupa, sähköverkko- ja lunastusmenettelyt sekä muinaismuisto-, poronhoito- ja saamelaisoikeuksia koskevat menettelyt. Kuulemisia voidaan sovittaa yhteen, mutta kunkin lain aineelliset edellytykset ratkaistaan erikseen.
Tämä ero näkyi . Korkein hallinto-oikeus hyväksyi litiumkaivoksen osayleiskaavan vesistöselvitykset kaavan suunnittelutarkkuuteen nähden riittävinä, mutta korosti, että päästöjen sallittavuus ja vesistön pilaantumisen estävät määräykset ratkaistaan kaavoituksesta erillisissä lupamenettelyissä. Kaava osoitti siis sijoittamisen mahdollisuuden, ei oikeutta päästää tai johtaa vesiä.
YVA tuottaa päätösaineiston, ei lupaa
sovelletaan lain hankeluettelon suuriin hankkeisiin ja tapauskohtaisesti hankkeeseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan merkittäviä ympäristövaikutuksia. Arviointi tehdään mahdollisimman varhain, kun kohtuulliset vaihtoehdot ovat vielä avoinna. Hankkeesta vastaava laatii arviointiohjelman ja myöhemmin arviointiselostuksen; yleisö ja viranomaiset voivat lausua niistä, ja yhteysviranomainen antaa perustellun päätelmän merkittävistä vaikutuksista.
Arvioinnin on kuitenkin oltava käytettävissä 25 §:n mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa.
—
Lupaa ei saa myöntää ennen kuin arviointiselostus ja perusteltu päätelmä ovat viranomaisen käytössä. Päätöksen on kerrottava, miten ne ja mahdollinen valtioiden rajat ylittävä kuuleminen otettiin huomioon. Jos hanke, ympäristö tai tieto muuttuu, lupaviranomaisen on varmistettava päätelmän ajantasaisuus. YVA ei silti korvaa kaavaa, Natura-arviointia tai lupaharkintaa.
Kaavoitus ja rakentamislupa
jakaa suunnittelun maakunta-, yleis- ja asemakaavoihin. Kaavatasosta riippuen yhteensovitetaan muun muassa yhdyskuntarakenne, energia- ja vesihuolto, elinkeinot, maisema, luonnonarvot, virkistys ja maanomistajille aiheutuva haitta. Osallisille on annettava todellinen mahdollisuus saada tietoa, arvioida vaikutuksia ja esittää mielipiteensä. Kaavaan tarvitaan sen tehtävään ja tarkkuuteen nähden riittävät, ajantasaiset selvitykset myös muiden hankkeiden yhteisvaikutuksista.
17 voimalan tuulivoimaosayleiskaava kumottiin. Muuttolintuseuranta oli noin kymmenen vuotta vanha, lähialueelle oli sittemmin tullut ja suunniteltu useita tuulipuistoja eikä vapaiksi jäävien lentoväylien riittävyyttä ollut tuettu aineistolla. Ratkaisu osoittaa, ettei hankkeen tekninen toteutettavuus korvaa ajantasaista kumulatiivista luontoselvitystä.
mukainen rakentamislupa tarkastaa sijoittamisen ja olennaiset tekniset vaatimukset. Lupa tarvitaan lueteltujen kohteiden lisäksi, jos vaikutus alueiden käyttöön, maisemaan, kulttuuriperintöön tai ympäristöön on vähäistä merkittävämpi tai yleinen etu vaatii viranomaisvalvontaa. Asemakaava-alueella hankkeen on lähtökohtaisesti oltava kaavan mukainen; muualla arvioidaan muun muassa maisema-, luonto-, tie-, vesi- ja naapurivaikutukset.
Ympäristö- ja vesilupa
ympäristölupa koskee lain luettelotoimintoja sekä esimerkiksi toimintaa, josta voi aiheutua vesistön pilaantumista tai naapuruussuhdelain mukaista kohtuutonta rasitusta. Lupaharkinnassa huomioidaan sijoituspaikka, päästöt, jätteet, paras käyttökelpoinen tekniikka, riskit ja yhteisvaikutukset. Lupaa ei myönnetä, jos määräyksetkään eivät estä muun muassa terveyshaittaa, merkittävää pilaantumista tai erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista.
Ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.
—
Tuulivoimala ei ole automaattisesti laitosluettelon perusteella ympäristöluvanvarainen. vahvistaa kuitenkin, että lupa tarvitaan tapauskohtaisesti jo silloin, kun melusta, välkkeestä tai muusta vaikutuksesta saattaa aiheutua kohtuutonta rasitusta.
lupa tarvitaan, kun hanke voi muuttaa vesistöä, rantaa, vedenkorkeutta, virtaamaa tai pohjavettä ja aiheuttaa laissa luetellun yleisen tai yksityisen haitan. Vesivoimalaitos, suuri vedenotto ja yli 500 kuutiometrin ruoppaus ovat aina luvanvaraisia. Lupa voidaan myöntää vähähaittaiselle hankkeelle tai, tavallisemmin, jos hyödyt ovat huomattavat menetyksiin nähden. Ehdottomat esteet, vesimuodostuman tilatavoitteet, alueoikeudet, kaavat ja luonnonsuojelulaki rajaavat tätä intressivertailua. Kaivos tai teollinen energiahanke voi tarvita sekä ympäristö- että vesiluvan.
Kaivostoiminta ja kunnan kaavoitusvalta
varaus, malminetsintälupa ja kaivoslupa ovat eri vaiheita. Kaivoslupa edellyttää hyödyntämiskelpoista esiintymää, hakijan asiantuntemusta ja taloudellisia edellytyksiä. Nykyisen 47 §:n mukaan kaivostoiminnan on perustuttava asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan, jossa kaivosalueen ja apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Kaivoslupa ei syrjäytä ympäristö-, vesi-, rakentamis- tai luonnonsuojelupäätöksiä eikä yksin järjestä kaikkia maa-alueoikeuksia.
Kaivoslupaa ei saa myöntää, jos toiminnasta jää lupamääräyksistä huolimatta vaara yleiselle turvallisuudelle, huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia tai merkittävä heikennys paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloihin. Luvassa määrätään haittojen torjunnasta, vakuudesta ja sulkemisesta. Toiminnan päätyttyä alue on kunnostettava, siistittävä ja maisemoitava niin, ettei suljetusta kaivoksesta aiheudu merkittäviä terveys- tai ympäristöhaittoja.
Metsät, Natura-alueet ja suojellut lajit
uudistamisvelvoite ja metsänkäyttöilmoitus eivät tyhjennä luontovastuuta. Lain 10 § suojaa pienialaisia luonnontilaisia tai luonnontilaisen kaltaisia erityisen tärkeitä elinympäristöjä, kuten lähteiden ja purojen lähiympäristöjä, tiettyjä soita, lehtolaikkuja, rotkoja ja jyrkänteitä.
Erityisen tärkeissä elinympäristöissä voidaan tehdä varovaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä, joissa elinympäristöjen ominaispiirteet säilytetään tai niitä vahvistetaan.
—
soveltuu rinnakkain. Natura-arviointi tarvitaan, jos hanke yksin tai yhdessä muiden hankkeiden kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää suojeluperusteita, myös Natura-alueen ulkopuolelta. Lupaa tai suunnitelmaa ei saa hyväksyä, jos arviointi osoittaa merkittävää heikentämistä. Poikkeus vaatii vaihtoehdottomuuden, valtioneuvoston toteaman erittäin tärkeän yleisen edun pakottavan syyn ja korvaavat toimet; ensisijaisesti suojeltujen arvojen kohdalla perusteet ja komission lausunto ovat vielä tiukempia.
Lisäksi suojelualueen määräykset, suojellut luontotyypit ja lajikiellot voivat ratkaista asian Natura-menettelystä riippumatta. Luontodirektiivin tiukasti suojeltujen eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja ei saa hävittää eikä heikentää. Poikkeus ei synny sillä perusteella, että hanke on muuten luvitettu.
Saamelaisten oikeudet vaikuttavat sekä menettelyyn että lopputulokseen
Perustuslain 17 §:n 3 momentti suojaa saamelaisten oikeutta ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan; oikeuskäytännössä kulttuuriin kuuluvat myös perinteiset elinkeinot, erityisesti poronhoito. nykyinen 9 § velvoittaa neuvottelemaan Saamelaiskäräjien kanssa jo valmisteltaessa toimenpiteitä, joilla voi olla erityinen merkitys saamelaisille.
Yhteistoiminta tulee käynnistää ja neuvottelut käydä vilpittömin mielin ja oikea-aikaisesti niin, että asian lopputulokseen on mahdollisuus vaikuttaa ennen asian ratkaisemista.
—
Hanketiedot, vaihtoehdot ja vaikutukset on annettava ajoissa; neuvotteluista laaditaan pöytäkirja. Kaivoslain 34 ja 38 § vaativat lisäksi hakijan selvityksen sekä viranomaisen yhteistyössä tekemän arvion saamelaiskulttuuriin, perinteisiin elinkeinoihin ja poronhoitoon kohdistuvista vaikutuksista. Kaivoslain 50 § estää luvan, jos toiminta yksin tai yhdessä muiden lupien ja maankäyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai saamelaiskulttuuria eikä estettä voida poistaa määräyksillä. Samansuuntaisia aineellisia rajoja on ympäristönsuojelu- ja vesilaissa.
pienimuotoisen malminetsinnän yhteistyö ja kumulatiivisten vaikutusten selvitys katsottiin riittäviksi, koska toiminta ja maastoliikenne olivat vähäisiä ja poronhoidon haittoja rajoitettiin lupamääräyksin. Ratkaisu ei aseta yleistä kevyttä tasoa: selvityksen laajuus riippuu hankkeen luonteesta, vaikutuksista ja muiden alueenkäyttömuotojen yhteisvaikutuksesta.
Käytännön etenemisjärjestys
Hankevastaavan kannattaa ennen alueen sitovaa hankintaa:
- kartoittaa kaavat, maanomistus, Natura-alueet, suojelukohteet, vesimuodostumat, arvokkaat elinympäristöt, lajiaineisto ja saamelais- sekä poronhoitoalueet;
- sopia viranomaisten kanssa YVAn, Natura-arvioinnin, kaavoituksen ja lupien rajauksesta sekä yhteensovittamisesta;
- vertailla todellisia sijainti-, tekniikka- ja mittakaavavaihtoehtoja ennen ratkaisujen lukitsemista;
- päivittää luonto-, vesi-, melu- ja yhteisvaikutusselvitykset koko käsittelyn ajan;
- käynnistää osallistuminen ja Sámi-yhteistyö silloin, kun vaihtoehtoihin voidaan vielä vaikuttaa; ja
- varata aikataulu muutoksenhakuun sekä siihen, että yhden päätöksen kumoutuminen voi viivästyttää muita.
Valitusoikeus ja tuomioistuin määräytyvät päätöslajin mukaan. Asianosaisilla, kunnilla, valvontaviranomaisilla ja toimialaltaan asianmukaisilla rekisteröidyillä yhdistyksillä voi olla valitusoikeus. Täytäntöönpanolupa ei poista riskiä siitä, että muutoksenhakutuomioistuin keskeyttää työn tai kumoaa päätöksen ja alue on ennallistettava.
Johtopäätös
Suomen maa- ja energiahankkeiden hyväksyttävyys syntyy useiden rinnakkaisten lakien yhteisvaikutuksesta. YVA ja kaavoitus rakentavat tietopohjan ja sijoitusratkaisun, mutta ympäristö-, vesi-, kaivos-, rakentamis- ja luonnonsuojelupäätökset säilyttävät omat kynnyksensä. Metsälain noudattaminen ei oikeuta Natura- tai lajikiellon vastaiseen toimintaan, eikä kaivoslupa korvaa päästö- tai vesilupaa. Saamelaisten oikeudet edellyttävät varhaista, tietoon perustuvaa ja vaikuttavaa yhteistyötä sekä aineellisten heikentämiskieltojen noudattamista. Kestävin lupastrategia käsittelee vaihtoehdot, yhteisvaikutukset ja ajantasaisuuden yhtenä kokonaisuutena, mutta ei sekoita erillisten päätösten oikeusvaikutuksia.
Lähteet
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.