Stutta svarið
Leyfi eða önnur stjórnvaldsákvörðun verður ekki sjálfkrafa ógild þótt lögbundin umsögn vanti, sé ófullnægjandi eða berist of seint. Annmarkinn er hins vegar alvarlegur þegar umsögnin á að tryggja sérfræðilega rannsókn, vernda mikilvæga hagsmuni, binda hendur leyfisveitanda eða vera forsenda þess að ákvörðun megi taka.
Mestu máli skiptir hvort umsögnin þurfi að liggja fyrir áður en ákvörðun er tekin, hvort hún sé ráðgefandi eða bindandi, hvort gallinn hafi getað breytt niðurstöðunni og hvort raunveruleg endurskoðun hafi síðar bætt úr honum.
Vanti umsögn alveg og ekki sé hægt að útiloka að umsagnaraðili hefði bent á öryggis-, skipulags- eða verndarhagsmuni er veruleg hætta á ógildingu. Sé umsögnin ófullnægjandi ber stjórnvaldinu að kalla eftir gögnum eða nýrri umsögn, ekki að bæta úr því með ágiskunum. Tafir einar og sér leiða aftur á móti sjaldnast til ógildingar ef efnisleg afstaða liggur fyrir áður en endanleg ákvörðun er tekin og lögbundinn frestur er ekki fortakslaust gildisskilyrði í hinu einstaka máli.
Umsögn getur verið ráð, rannsókn eða lagaskilyrði
Orðið „umsögn“ segir ekki eitt og sér hversu mikið vægi skjalið hefur. Í einu lagaákvæði er umsagnaraðila ætlað að leggja sérþekkingu til rannsóknar málsins. Í öðru á hann að staðfesta afmörkuð atriði. Í því þriðja er neikvæð umsögn bindandi og lokar fyrir leyfisveitingu.
Stjórnsýslulög tengja umsagnarferlið bæði við málshraða og rannsókn máls:
Þar sem leitað er umsagnar skal það gert við fyrstu hentugleika. Ef leita þarf eftir fleiri en einni umsögn skal það gert samtímis þar sem því verður við komið. Stjórnvald skal tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína.
—
Samkvæmt 10. gr. skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst. Stjórnvaldið þarf því að kanna hvort réttur aðili hafi samið umsögnina, hvort hún svari lögbundnum spurningum og hvort gögnin styðji niðurstöðuna.
Sérlög geta gert strangari kröfur. Um meðferð umsóknar um rekstrarleyfi fyrir veitinga- eða gististað segir til dæmis:
Þegar fullnægjandi umsókn um rekstrarleyfi hefur borist leyfisveitanda skal hann þegar í stað senda umsókn til umsagnaraðila skv. 4. mgr. þrátt fyrir að starfsleyfi liggi ekki fyrir.
Leyfisveitandi skal leita umsagna eftirtalinna aðila í því umdæmi þar sem starfsemi er fyrirhuguð og skulu umsagnir vera skýrar og rökstuddar:
—
Umsagnaraðilarnir staðfesta samræmi við skipulag, lokaúttekt, brunavarnir og vinnuvernd. Leggist einhver þeirra gegn útgáfu er leyfisveitanda óheimilt að gefa leyfið út. Umsögnin er þá hluti af lagagrundvelli leyfisins.
Þegar umsögn vantar alveg
Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-3331/2017 sýnir hvers vegna ekki má afgreiða lögbundna umsögn sem formsatriði. Lögreglustjóri hafði endurnýjað leyfi fyrir skotæfingasvæði. Samkvæmt 24. gr. vopnalaga bar áður að leita umsagnar sveitarstjórnar, Vinnueftirlits og þess stjórnvalds sem fór með brunamál. Umsögn sveitarstjórnar fylgdi umsókninni en hinna tveggja var ekki aflað.
Því var borið við að almennt væri ekki kallað eftir umsögnunum þegar starfsmenn væru ekki að jafnaði á svæðinu og vopn væru ekki geymd þar. Dómurinn taldi að lögin afmörkuðu umsagnarskylduna ekki með þeim hætti. Umsagnirnar gátu varðað öryggi notenda og vegfarenda eða mengun, og ekki var unnt að fullyrða að leyfið hefði fengist óbreytt.
Við undirbúning ákvörðunar Lögreglustjórans á Norðurlandi vestra, um leyfisveitinguna var ekki gætt lögbundinnar skyldu til að afla umsagna Vinnueftirlits og Brunamálastofnunar. Þá eru fram komnar veigamiklar vísbendingar aðrar um að lögreglustjórinn hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti. Með vísan til þessa er óhjákvæmilegt að fallast á dómkröfu stefnenda um að hið umþrætta leyfi verði fellt úr gildi.
—
Vöntunin skildi eftir raunverulega óvissu um öryggi sem sérhæfðum stjórnvöldum var ætlað að meta. Leyfisbréfið var auk þess óskýrt og fram komu fleiri vísbendingar um ófullnægjandi rannsókn. Samspil annmarkanna leiddi til ógildingar.
Ófullnægjandi umsögn þarf að fara aftur í vinnslu
Umsögn telst ekki fullnægjandi vegna þess eins að skjal með því heiti hafi borist. Hún þarf að taka til réttra atriða, byggjast á nægum gögnum og vera samin af hæfum umsagnaraðila.
Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 90/2002 hafði lögbundið fagráð metið tvær umsóknir um opinbert starf en ekki þá þriðju vegna þess að gögn vantaði. Stofnunin tók ákvörðun engu að síður. Hæstiréttur staðfesti að málsmeðferðinni hefði verið ábótavant:
Þegar umsagnir hjúkrunarráðs bárust til stefnda, bar framkvæmdastjóranum að hlutast til um að senda því þau gögn, sem vantaði, og kalla eftir fullnægjandi umsögn um áfrýjanda. Ekki var rétt að taka ákvörðun um ráðningu í starfið fyrr en fullnægjandi umsögn um alla umsækjendur lægi fyrir. Þótt tíminn væri naumur, þar til hjúkrunarforstjóri skyldi taka við starfinu, réttlætti það ekki að það var látið farast fyrir.
—
Annmarkinn leiddi þó ekki sjálfkrafa til bótaskyldu. Stofnunin gerði líklegt að allar umsóknir hefðu komið til álita, ákvörðunin hefði byggst á málefnalegum sjónarmiðum og fullnægjandi umsögn hefði ekki leitt til annarrar niðurstöðu. Þetta sýnir mikilvægan mun: brot á málsmeðferð getur verið staðfest án þess að öll þau réttaráhrif sem krafist er – ógilding, fjártjónsbætur eða miskabætur – fylgi sjálfkrafa.
Í úrskurði ráðuneytis frá 2. júlí 2024 var bindandi umsögn talin nægilega skýr og tengd skipulagi. Í máli umboðsmanns nr. 2110/1997 réð þátttaka vanhæfs oddvita ekki úrslitum og hafði því ekki áhrif á gildi lokaúrskurðarins.
Of seint er ekki alltaf of seint til að bæta úr
Svarfrestur umsagnaraðila og afgreiðslufrestur stjórnvalds eru annars eðlis en fortakslaust skilyrði um að afstaða liggi fyrir áður en ákvörðun er tekin. Brot á fyrrnefndu frestunum getur varðað málshraðareglur án þess að leiða til ógildingar. Hið síðarnefnda er alvarlegra, einkum ef umsögninni er ætlað að móta valkosti áður en þeir eru endanlega ákveðnir.
Úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 13/1998 er dæmi um annmarka sem unnt var að bæta úr. Sveitarstjórn aflaði samþykkis Skipulagsstofnunar eftir að hún hafði ákveðið að veita framkvæmdaleyfi. Nefndin taldi að lagatextinn krefðist samþykkis fremur en ráðgefandi umsagnar, en það að samþykkisins var aflað eftir á varðaði samt ekki ógildingu eins og atvikum málsins var háttað:
Fellst úrskurðarnefndin á þá túlkun sem fram kemur í greinargerð Vegagerðarinnar að skýra verði umrætt ákvæði þannig að leita skuli samþykkis eða synjunar og að það varði ekki ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar í þessu tilviki þótt samþykkisins hafi verið leitað eftirá, sérstaklega með tilliti til þess að afstaða Skipulagsstofnunar lá í raun fyrir í úrskurðarformi þegar ákvörðun sveitarstjórnar um framkvæmdaleyfið var tekin.
—
Efnisleg afstaða stofnunarinnar lá þegar fyrir í öðru formi; hún varð ekki til eftir á til að bjarga niðurstöðunni. Það er mun þrengri forsenda en almenn regla um að ávallt megi afla umsagnar sem vantaði eftir á.
Í máli umboðsmanns Alþingis nr. 11780/2022 höfðu lögbundnir afgreiðslufrestir við útgáfu álits um umhverfisáhrif ekki verið virtir. Það var ekki talið valda ógildi tengdra leyfa, meðal annars vegna þess að álitið lá fyrir þegar þau voru veitt og töfin hafði ekki haft þau áhrif á forgangsröðun og efni ákvarðananna sem haldið var fram. Seinkun umsagnar og skortur á umsögn við ákvörðun eru því ekki sami annmarkinn.
Þegar eitt leyfi eða álit er forsenda annars
Stundum skiptir meira máli hvort efnisleg afstaða, umhverfismat eða annað leyfi liggi fyrir en hvort skjal beri heitið umsögn. Í máli nr. 74/2023 taldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að efnislegar forsendur framkvæmdaleyfis hefðu brostið þegar undirliggjandi virkjunarleyfi var ógilt. Framkvæmdaleyfið gat þá ekki staðið óraskað. Þetta er sterkara tilvik en síðbúið umsagnarbréf: heimild sem skilgreindi framkvæmdina og skilyrði hennar var ekki lengur fyrir hendi.
Dreifing úrlausna eftir dómstigi og lyktum
Í afmörkuðu safni 16. júlí 2026 voru 33 dómskjöl þar sem hugtökin „umsögn“, „leyfi“, „annmarki“ og „ógilding“ komu fyrir. Dreifing eftir dómstigi og skráðum niðurstöðuflokki var þessi:
Taflan mælir ekki tíðni ógildingar vegna vöntunar umsagnar; hugtökin geta birst með annmörkum. Úrlausnirnar fela í sér ógildingu og höfnun krafna og styðja áhrifamat fremur en sjálfvirka reglu. „Lögbundin umsögn“ fannst í sex stjórnsýsluúrlausnum.
Gátlisti við mat á annmarkanum
- Finnið nákvæmt lagaákvæði og kannið hvort þar standi „skal“, „að fenginni umsögn“, „að fengnu samþykki“ eða að leyfisveitandi sé bundinn af niðurstöðunni.
- Skráið hvað umsagnaraðilinn átti að staðfesta, rannsaka eða meta.
- Athugið hvort umsögnin nái til réttrar umsóknar og endanlegrar framkvæmdar.
- Metið hæfi umsagnaraðila, gögn, rökstuðning og hvort upplýsingar vanti.
- Greinið hvort neikvæð umsögn sé bindandi eða ráðgefandi.
- Berið saman dagsetningar beiðni, umsagnar, andmæla og ákvörðunar.
- Metið hvort unnt sé að útiloka að fullnægjandi og tímabær umsögn hefði haft áhrif á niðurstöðuna eða skilyrði hennar.
- Ef bæta á úr eftir á þarf að opna málið raunverulega aftur, kynna ný gögn þegar andmælaréttur á við og taka nýja, sjálfstæða ákvörðun.
Niðurstaða
Lögbundin umsögn getur verið hluti rannsóknar, bindandi hindrun eða hlekkur milli leyfa. Vanti hana og óvíst sé hvað sérhæfður umsagnaraðili hefði lagt til grundvallar stendur ákvörðunin höllum fæti.
Ekki leiða allir annmarkar til sömu niðurstöðu. Brot getur verið staðfest án þess að sannað sé að niðurstaðan hefði orðið önnur. Tafir geta brotið gegn málshraðareglum þótt leyfið haldi gildi sínu ef umsögnin lá fyrir við ákvörðun og fresturinn var ekki gildisskilyrði.
Spyrja þarf hvaða lögbundna hlutverki umsögnin átti að gegna, hvort hún gegndi því og hvort annmarkinn skildi ákvörðunina eftir án nægilegs grundvallar.
Heimildir
- , einkum 9.–10. gr.
- , einkum 10. gr.
- , einkum 24. gr.
- , einkum 14. gr.
- .
- .
- .
- .
- .
- .
- .
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.