Stutta svarið
Reglugerð eða ákvörðun Evrópusambandsins fær ekki sjálfkrafa lagagildi á Íslandi. Fyrst þarf að taka gerðina upp í EES-samninginn, yfirleitt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar og þeim aðlögunum sem þar eru ákveðnar. Að því búnu þarf að innleiða gerðina í íslenskan rétt. Þetta síðasta skref gerir regluna að innlendri réttarheimild.
Sé ESB-gerð innleidd með íslenskri reglugerð hefur hún stöðu almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Hún gengur því ekki framar stjórnarskrá eða almennum lögum, getur ekki breytt skýru lagaákvæði og verður að eiga næga stoð í heimildarlögum. Uppruni reglunnar í EES-rétti breytir engu um stöðu hennar meðal réttarheimilda. Hann getur hins vegar skipt miklu við skýringu lagaheimildarinnar og haft áhrif á skyldu stjórnvalda til að velja EES-samræmda túlkun þegar orðalag laganna rúmar hana.
Mörk framsalsins liggja þannig á tveimur stöðum. Annars vegar felur EES-kerfið ekki í sér að stofnanir þess setji einhliða íslensk lög: Ísland tekur þátt í ákvörðun EES-nefndarinnar og getur gert stjórnskipulegan fyrirvara. Hins vegar má Alþingi ekki fela ráðherra óheft vald til að mæla fyrir um atriði sem samkvæmt stjórnarskrá verður að ákveða með lögum. Skattar, refsingar og íþyngjandi skerðingar réttinda kalla sérstaklega á skýra lagaheimild.
ESB-gerð verður ekki íslensk regla í einu skrefi
Nauðsynlegt er að greina á milli þriggja skrefa sem oft renna saman í almennri umræðu:
- ESB setur reglugerð, tilskipun eða ákvörðun. Gerðin gildir samkvæmt ESB-rétti, en Ísland er ekki aðildarríki sambandsins.
- Sameiginlega EES-nefndin tekur gerðina upp í viðauka EES-samningsins. Þá verður til þjóðréttarleg skuldbinding fyrir Ísland, með þeim sérstöku aðlögunum sem ákvörðunin mælir fyrir um.
- Gerðin er tekin upp í íslenskan landsrétt. Það er gert með lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum eftir efni gerðarinnar og íslenskum stjórnskipunarreglum.
Ákvörðun ESB er að jafnaði bindandi fyrir þann sem hún beinist að innan ESB. Staða hennar í EES ræðst hins vegar af því hvernig vísað er til hennar í EES-viðauka eða ákvörðun EES-nefndarinnar. Heiti gerðarinnar eitt og sér segir því hvorki til um hvort hún bindur Ísland né hvaða innlenda réttarheimild þarf til að framkvæma hana.
Reglugerðir á að taka upp sem slíkar, en innleiðingarformið skiptir máli
Í 7. gr. EES-samningsins er greint á milli reglugerða og tilskipana:
Gerð sem samsvarar reglugerð EBE skal sem slík tekin upp í landsrétt samningsaðila; gerð sem samsvarar tilskipun EBE skal veita yfirvöldum samningsaðila val um form og aðferð við framkvæmdina.
—
Orðin „sem slík“ þýða að efni bindandi reglugerðar er tekið upp óbreytt, þó með þeim EES-aðlögunum sem fylgja upptökunni. Þau þýða ekki að ESB-reglugerðin fái sjálfkrafa sömu yfirþjóðlegu stöðu á Íslandi og innan ESB. Íslensk stjórnvöld þurfa enn að velja rétta innleiðingarleið: lög frá Alþingi ef efnið er á sviði lagasetningar, en reglugerð ef næg lagaheimild er fyrir hendi og efnið má útfæra með stjórnvaldsfyrirmælum samkvæmt íslenskum stjórnskipunarreglum.
Tilskipun veitir meira svigrúm um form og aðferð. Ákvörðun kallar á að kannað sé sérstaklega hverjum hún beinist að, hvernig vísað er til hennar í EES-samningnum, hvaða aðlaganir gilda og með hvaða gerð hún var innleidd. Í öllum tilvikum þarf því að lesa EES-ákvörðunina og íslensku innleiðinguna saman, ekki aðeins upphaflegu ESB-gerðina.
Frumvarpsferill EES-laganna sýnir meðvitað val gegn beinum réttaráhrifum
Frumvarpsferill laga nr. 2/1993 var rakinn frá upphaflegu frumvarpi um nefndarálit, breytingartillögur og texta eftir aðra umræðu til samþykktra laga. Í greinargerð upphaflega frumvarpsins kom skýrt fram að bindandi reglugerð mætti taka upp með lögum eða stjórnvaldsreglum, en að valið réðist af íslenskum stjórnskipunarhefðum:
Íslenskum stjórnvöldum ber samkvæmt samningnum að lögfesta (bindandi) reglugerðir óbreyttar, sem lög eða stjórnvaldsreglur. Í flestum tilvikum yrði það gert með stjórnvaldsreglum, en það fer eftir því hvers eðlis reglurnar eru, hvort þær eru á sviði lagasetningar eða stjórnvaldsreglna samkvæmt almennum íslenskum stjórnarfarshefðum.
—
Í greinargerðinni var einnig skýrt hvers vegna sérstakt íslenskt skref væri nauðsynlegt. Einstaklingar í EFTA-ríkjunum gætu ekki byggt rétt sinn á EES-gerð fyrr en hún væri orðin hluti landsréttar. Þar var sérstaklega tekið fram að hið sama gilti um ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar.
Þetta er kjarni tveggja stoða EES-kerfisins: einsleitni reglnanna er tryggð með því að taka reglugerðir upp sem slíkar, en lýðræðisleg og stjórnskipuleg ábyrgð er varðveitt með innlendri upptöku.
Íslensk reglugerð er áfram lægra sett en lög
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er löggjafarvaldið falið Alþingi og forseta Íslands, en framkvæmdarvaldið forseta og öðrum stjórnvöldum. Alþingi má fela ráðherra að útfæra lög með reglugerð, en heimildin verður að marka efni og umfang reglusetningarinnar. Ráðherra má ekki nota EES-skuldbindingu sem sjálfstæða heimild til að breyta lögum.
Hæstiréttur markaði þessi mörk skýrt í máli nr. 24/2023. Reglugerð (EB) nr. 883/2004 hafði verið tekin upp í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012. Samkvæmt EES-reglunni átti að miða greiðslu til farandlaunþega við tekjur sambærilegs launþega hér á landi, en skýr og yngri lög um Fæðingarorlofssjóð mæltu fyrir um annað:
Vinnumálastofnun [...] hafi ekki getað virt að vettugi skýr og afdráttarlaus fyrirmæli laga nr. 95/2000 [...]. Jafnframt var reglugerð (EB) nr. 883/2004 [...] aðeins innleidd með almennum stjórnvaldsfyrirmælum án þess að gerðar væru samhliða breytingar á lögum nr. 95/2000.
—
Dómurinn sýnir að rétt innleiðing snýst ekki aðeins um að birta ESB-gerð í íslenskri reglugerð. Ef gerðin á að breyta réttindum sem lög mæla þegar skýrt fyrir um, þarf Alþingi að breyta lögunum. Annars kann Ísland að brjóta EES-skuldbindingu sína, þótt stjórnvaldið verði eftir sem áður að fara eftir íslensku lögunum í einstöku máli.
EES-uppruni bætir ekki úr óskýrri refsiheimild
Mörkin verða enn skýrari þegar refsing liggur við. Í máli Hæstaréttar nr. 251/2004 var ökumaður ákærður fyrir brot gegn reglum um vikuhvíld. Efnisreglan kom úr EBE-reglugerð sem íslensk reglugerð kvað á um að gilti hér á landi. Heimild í umferðarlögum kvað aðeins á um að ráðherra mætti setja reglur um hvíldartíma ökumanna, en sjálfstæða verknaðarlýsingu var hvorki að finna í lögunum né íslensku reglugerðinni.
Samkvæmt þessu er hér ekki um að ræða svo skýra refsiheimild að samrýmanleg sé
- mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar. Verður því staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms um sýknu ákærða.
—
Málið sýnir tvöfalt lögmætisskilyrði. Stjórnvaldsreglurnar þurfa að eiga stoð í lögum og refsiheimildin þarf sjálf að vera nægilega skýr. Tilvísun til ítarlegrar ESB-reglugerðar leysir Alþingi ekki undan kröfum 69. gr. stjórnarskrárinnar.
Ákvörðun EES-nefndarinnar getur beðið stjórnskipulegs samþykkis
Í 103. gr. EES-samningsins er gert ráð fyrir að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar geti aðeins orðið bindandi eftir að samningsaðili hefur uppfyllt stjórnskipuleg skilyrði. Ísland getur því gert stjórnskipulegan fyrirvara þegar upptaka gerðar kallar á lagabreytingu eða samþykki Alþingis. Ákvörðunin tekur þá ekki endanlega gildi gagnvart Íslandi fyrr en skilyrðunum hefur verið fullnægt og tilkynning hefur verið send.
Þetta fyrirkomulag styður niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 236/1999:
Það leiðir af 7. gr. EES-samningsins og bókun 35 við hann að samningurinn felur ekki í sér framsal löggjafarvalds.
—
„Ekkert framsal“ merkir þó ekki að Ísland geti virt bindandi EES-ákvörðun að vettugi án afleiðinga. Þegar ákvörðunin hefur verið samþykkt ber ríkinu að innleiða gerðina með réttum hætti. Röng eða ófullnægjandi innleiðing getur leitt til málsmeðferðar hjá ESA, lagabreytingar og skaðabótaábyrgðar ríkisins að uppfylltum skilyrðum. Munurinn er sá að EES-gerðin verður ekki sjálfkrafa að íslenskum lögum án þeirrar málsmeðferðar sem stjórnarskrá og landslög krefjast.
Hvernig er lagagildið sannreynt í einstöku máli?
Þegar innleidd ESB-gerð er könnuð þarf að rekja alla keðjuna:
- Finna réttu ESB-gerðina og kanna hvort hún sé reglugerð, tilskipun eða ákvörðun og hverjum hún beinist að.
- Finna ákvörðun EES-nefndarinnar, viðauka EES-samningsins og allar aðlaganir, gildistökufyrirvara og síðari breytingar.
- Finna íslensku innleiðingargerðina og þá lagaheimild sem ráðherra vísaði til.
- Athuga hvort efnið sé á sviði sem stjórnarskrá áskilur að lög ákveði, meðal annars vegna refsingar, skatts eða verulegrar réttindaskerðingar.
- Bera reglugerðina saman við orðalag gildandi laga á atvikadegi. Skýr lög ganga framar ósamrýmanlegum stjórnvaldsfyrirmælum.
- Kanna hvort samræmisskýring rúmist innan orðalags laganna og hvaða úrræði standa eftir ef innleiðingin reynist röng.
Það nægir því sjaldan að finna eina íslenska reglugerð í Stjórnartíðindum. Réttarstaðan ræðst af samspili ESB-gerðarinnar, EES-upptökunnar, aðlögunartexta, heimildarlaga, íslensku reglugerðarinnar og dóma um valdmörk.
Niðurstaða
ESB-reglugerð eða -ákvörðun sem er innleidd með íslenskri reglugerð fær stöðu almennra stjórnvaldsfyrirmæla hér á landi. Hún er bindandi innan marka heimildarlaganna, en verður ekki æðri lögum vegna evrópsks uppruna síns. Skýr lög ganga framar þegar á milli ber, og sérstaklega skýra lagaheimild þarf fyrir refsingu, skatt eða verulega íþyngjandi reglu.
EES-samningurinn byggist jafnframt á því að löggjafarvald sé ekki framselt stofnunum EES. Ákvörðun EES-nefndarinnar, stjórnskipulegur fyrirvari og innlend innleiðing tengja ESB-gerð við íslenskan rétt. Ísland er bundið af EES-skuldbindingunni þegar gerðin hefur verið samþykkt, en á hverju þrepi verður að virða stjórnarskrá, valdmörk Alþingis og kröfuna um skýra lagaheimild ráðherra.
Heimildir
- .
- .
- .
- .
- .
- .
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.