Kurzantwort
Die Schweiz beginnt nicht mit einer allgemeinen Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Nach Artikel 3 der Bundesverfassung (BV) bleiben die Kantone für alle Materien zuständig, die die Verfassung nicht dem Bund überträgt. Deshalb muss für jedes Bundesgesetz zuerst eine Bundeskompetenz in der Verfassung bestehen. Je nach Kompetenznorm darf der Bund eine Materie ausschliesslich, umfassend, nur in Grundzügen oder parallel zu den Kantonen regeln. Bei einer konkurrierenden Kompetenz können die Kantone grundsätzlich weiter gesetzgeberisch tätig sein, solange und soweit der Bund die Materie nicht abschliessend geregelt hat.
Bundesrecht geht nach Artikel 49 Absatz 1 BV entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Kantonales Recht ist insbesondere unzulässig, wenn es einer Bundesnorm direkt widerspricht, in ein abschliessend bundesrechtlich geregeltes Gebiet eingreift oder Sinn und Zweck des Bundesrechts beeinträchtigt oder vereitelt. Eine kantonale Regel kann trotz dichter Bundesregelung zulässig bleiben, wenn sie auf einer eigenen kantonalen Kompetenz beruht, ein anderes Ziel verfolgt und die Bundesordnung nicht stört. Verbietet das Bundesrecht kantonale Regelungen insgesamt, gibt es jedoch auch für übereinstimmende Ergänzungen keinen Raum.
Die Kantone vollziehen einen grossen Teil des Bundesrechts und verfügen dabei oft über Organisations- und Umsetzungsspielräume. Dieser Vollzug schafft aber keine Befugnis, bundesrechtliche Voraussetzungen zu ändern. Streitigkeiten über kantonales Recht können bis zum Bundesgericht gelangen. Dabei ist eine wichtige Asymmetrie zu beachten: Kantonale Erlasse können verfassungsrechtlich überprüft werden; Bundesgesetze und Völkerrecht sind für Gerichte nach Artikel 190 BV grundsätzlich massgebend.
Ausgangspunkt: kantonale Souveränität und Einzelermächtigung des Bundes
Die Kompetenzordnung folgt einem einfachen Ausgangssatz:
Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.
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Der Bund erfüllt demgegenüber nach Artikel 42 BV die Aufgaben, die ihm die Bundesverfassung zuweist. Eine politische Zweckmässigkeit oder ein gesamtschweizerisches Interesse allein ersetzt keine Kompetenznorm. Die Bundesverfassung enthält solche Ermächtigungen sachgebietsbezogen, etwa für Zivilrecht und Zivilprozessrecht (Artikel 122), Strafrecht und Strafprozessrecht (Artikel 123), Privatwirtschaft (Artikel 95), Umweltschutz (Artikel 74) oder Strassenverkehr (Artikel 82).
Diese Normen reichen unterschiedlich weit. Bei einer ausschliesslichen Bundeskompetenz dürfen die Kantone nicht eigenständig Recht setzen, ausser der Bund ermächtigt sie dazu. Bei einer konkurrierenden Kompetenz bleibt kantonales Recht möglich, bis und soweit der Bund die Kompetenz ausschöpfend nutzt. Eine Grundsatz- oder Rahmengesetzgebungskompetenz lässt den Kantonen die Konkretisierung innerhalb der Bundesvorgaben. Bei parallelen Kompetenzen können Bund und Kantone nebeneinander tätig sein. Welche Kategorie vorliegt, ergibt sich nicht aus dem Etikett, sondern aus Wortlaut, Systematik, Zweck und Entstehungsgeschichte der konkreten Verfassungsnorm.
Das Subsidiaritätsprinzip nach Artikel 5a und die Zuweisungsgrundsätze von Artikel 43a BV leiten die Aufgabenverteilung. Sie sind jedoch keine selbständige Kompetenzgrundlage für ein Bundesgesetz. Gemeinden besitzen ebenfalls keine ursprüngliche Restkompetenz auf Bundesebene: Ihre Autonomie ist nach Artikel 50 BV «nach Massgabe des kantonalen Rechts» gewährleistet.
Gesetze, Verordnungen und kantonaler Vollzug
Auch innerhalb einer Bundeskompetenz bestimmt die Normstufe, wer was regeln darf. Wichtige rechtsetzende Bestimmungen des Bundes — insbesondere grundlegende Rechte und Pflichten, Abgaben, Aufgaben und Leistungen — gehören nach Artikel 164 BV in ein formelles Bundesgesetz. Der Bundesrat darf gesetzesvertretende Verordnungen nur aufgrund einer hinreichenden verfassungs- oder gesetzmässigen Delegation erlassen. Eine Vollzugsverordnung darf das Gesetz präzisieren, aber keine neuen wesentlichen Pflichten schaffen, die im Gesetz keine Grundlage haben.
Die Schweiz kennt weitgehend Vollzugsföderalismus:
Die Kantone setzen das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und Gesetz um.
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Der Bund soll den Kantonen dabei möglichst grosse Gestaltungsfreiheit lassen und kantonale Besonderheiten berücksichtigen. Die Kantone bestimmen grundsätzlich ihre Behördenorganisation und ihr Verfahren. So sind Zivil- und Strafrecht sowie die entsprechenden Prozessordnungen bundesrechtlich vereinheitlicht; für Gerichtsorganisation und Rechtspflege bleiben aber nach Artikeln 122 und 123 BV grundsätzlich die Kantone zuständig, soweit das Gesetz nichts anderes vorsieht.
Kantonale Ausführungsgesetze und -verordnungen dürfen bundesrechtlich eröffnete Wahlräume ausfüllen. Sie dürfen hingegen keine zusätzlichen Bewilligungsvoraussetzungen, Verbote oder Rechtsfolgen einführen, wenn die Bundesregelung diese Frage abschliessend ordnet. Ob ein Spielraum besteht, ist deshalb für jede Vorschrift gesondert zu prüfen.
Wann verdrängt Bundesrecht kantonales Recht?
Artikel 49 Absatz 1 BV formuliert den Kollisionsgrundsatz:
Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.
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In der Praxis umfasst die Prüfung mehrere Fallgruppen:
- Direkter Widerspruch: Die gleichzeitige Befolgung beider Regeln ist unmöglich, oder die kantonale Regel ordnet eine Rechtsfolge an, die Bundesrecht ausschliesst.
- Abschliessende Bundesregelung: Der Bund hat die Materie oder einen klar bestimmbaren Teilbereich vollständig geordnet. Dann fehlt den Kantonen in diesem Bereich die Rechtsetzungskompetenz, soweit Bundesrecht keinen Vorbehalt öffnet.
- Beeinträchtigung von Sinn und Zweck: Auch eine formal anders gestaltete kantonale Regel ist unzulässig, wenn sie die Wirksamkeit oder das Ziel der Bundesordnung unterläuft.
- Vollständiger Ausschluss: Untersagt Bundesrecht kantonale Regelung überhaupt, sind sogar inhaltlich bundesrechtskonforme Ergänzungen ausgeschlossen.
Eine bundesrechtliche Regelung ist nicht allein deshalb abschliessend, weil sie ausführlich ist. Umgekehrt beweist bundesrechtliches Schweigen nicht automatisch einen kantonalen Freiraum. Massgebend ist, ob der Bund nach seiner Kompetenz und dem erkennbaren Regelungsplan die konkrete Frage abschliessend entscheiden wollte. Übergangsbestimmungen und ausdrückliche kantonale Vorbehalte können das Ergebnis verändern.
Bundesgericht 2C_113/2024: anderes Ziel, zulässige kantonale Regel
Das Bundesgericht konkretisierte diese Prüfung im Urteil 2C_113/2024 vom 3. Dezember 2024. Angefochten war eine Zürcher Vorschrift, die Anwältinnen, Anwälte und andere berufsmässige Vertretungen verpflichtete, in kantonalen Verwaltungs- und Justizverfahren elektronisch zu handeln. Die Beschwerdeführenden argumentierten, der Bund habe die anwaltlichen Berufspflichten im Anwaltsgesetz (BGFA) abschliessend geregelt.
Das Gericht bestätigte zunächst die allgemeine Grenze:
Die Kantone dürfen jedoch im Rahmen der ihnen zukommenden Kompetenzen nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln.
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Das BGFA regelt zwar anwaltliche Berufspflichten abschliessend. Die Zürcher Pflicht war nach dem Bundesgericht aber eine Formvorschrift des kantonalen Verfahrensrechts. Sie verfolgte mit der Effizienz digitaler Verfahren ein anderes Ziel als die bundesrechtlichen Berufsregeln und widersprach deren Sinn nicht. Der Kanton konnte sich auf seine Zuständigkeit für das kantonale Verwaltungsverfahrensrecht stützen; die Beschwerde wurde abgewiesen. Das Urteil zeigt, warum die Bezeichnung der betroffenen Personengruppe nicht genügt: Entscheidend sind Regelungsgegenstand, Zweck und Kompetenzgrundlage.
Rechtsschutz und die Besonderheit von Artikel 190 BV
Die Vereinbarkeit eines kantonalen Erlasses mit Bundesrecht kann in einem konkreten Verfahren geprüft werden. Gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide steht unter den Voraussetzungen des Bundesgerichtsgesetzes die Beschwerde ans Bundesgericht offen. Bestimmte kantonale Erlasse können auch abstrakt angefochten werden. Eine bundesrechtswidrige kantonale Norm wird je nach Verfahren aufgehoben oder im konkreten Fall nicht angewendet.
Artikel 190 BV begrenzt demgegenüber die gerichtliche Kontrolle von Bundesgesetzen: Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend. Gerichte können einen möglichen Verfassungskonflikt feststellen und das Bundesgesetz verfassungskonform auslegen, dürfen ein anwendbares Bundesgesetz aber grundsätzlich nicht allein wegen Verfassungswidrigkeit unangewendet lassen. Diese Einschränkung gilt nicht in gleicher Weise für kantonale Erlasse. Völkerrechtliche Konflikte und besondere Vorrangregeln verlangen eine eigene Analyse.
Praktische Prüfreihenfolge
Für ein konkretes Vorhaben oder einen Rechtsstreit sind sechs Fragen hilfreich:
- Welche Sachmaterie und welcher Teilaspekt werden tatsächlich geregelt?
- Welche Verfassungsnorm weist dem Bund dafür eine Kompetenz zu, und wie weit reicht sie?
- Hat der Bund diese Kompetenz durch Gesetz und Verordnung abschliessend, nur teilweise oder gar nicht genutzt?
- Beruht die kantonale Regel auf einer eigenen Kompetenz und verfolgt sie denselben oder einen anderen Zweck?
- Entsteht ein direkter Widerspruch, eine Zweckvereitelung oder ein vom Bund vollständig ausgeschlossener Regelungsbereich?
- Handelt es sich um kantonalen Vollzug, und hält sich die Ausführungsregel im bundesrechtlich eröffneten Spielraum?
Erst danach lässt sich zuverlässig sagen, ob die kantonale Norm gültig bleibt, einschränkend auszulegen ist oder wegen des Vorrangs des Bundesrechts nicht angewendet werden darf.
Fazit
Die kantonale Zuständigkeit ist in der Schweiz der Ausgangspunkt; der Bund benötigt eine konkrete Verfassungsgrundlage. Bundeskompetenzen können unterschiedlich intensiv sein und lassen den Kantonen häufig Vollzugs-, Organisations- oder Ergänzungsspielräume. Artikel 49 BV beseitigt diese Spielräume dort, wo kantonales Recht einer Bundesnorm widerspricht, eine abschliessende Bundesordnung besetzt oder deren Zweck vereitelt. Die belastbare Antwort entsteht daher nie allein aus der Dichte des Bundesrechts, sondern aus einer dreifachen Prüfung von Kompetenz, Ausschöpfung und Konflikt.
Quellen
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.