Kurzantwort
Die Schweiz folgt grundsätzlich einem monistischen System: Ein für die Schweiz verbindlicher Staatsvertrag wird mit seinem Inkrafttreten Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung. Einzelne Personen können sich aber nur unmittelbar auf eine Vertragsbestimmung berufen, wenn sie genügend bestimmt und justiziabel ist. Andernfalls braucht es Umsetzungsgesetzgebung.
Schweizer Gerichte versuchen zunächst, Bundesverfassung, Bundesgesetze und Völkerrecht widerspruchsfrei und völkerrechtskonform auszulegen. Bleibt ein echter Konflikt zwischen einem Staatsvertrag und einem Bundesgesetz, geht das Völkerrecht nach der Rechtsprechung grundsätzlich vor. Die enge Schubert-Ausnahme kann greifen, wenn das Parlament ein späteres Bundesgesetz bewusst in Abweichung von einer nicht menschenrechtlichen Vertragspflicht beschlossen hat. Bei Menschenrechtsverträgen, besonders der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), wird diese Ausnahme nicht angewandt.
Die bilateralen Abkommen mit der EU machen EU-Recht nicht allgemein zu Schweizer Recht. Entscheidend sind Reichweite und Mechanismus des jeweiligen Abkommens. Beim Freizügigkeitsabkommen (FZA) ist die vor der Unterzeichnung ergangene einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU zu berücksichtigen. Spätere Urteile sind nicht formell bindend, werden vom Bundesgericht aber regelmässig einbezogen, um eine parallele Rechtslage zu erhalten. Ausserhalb einer solchen vertraglichen Anknüpfung ist EU-Recht höchstens rechtsvergleichend oder überzeugend.
Artikel 190 der Bundesverfassung begrenzt zugleich die gerichtliche Kontrolle: Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht massgebend. Ein Gericht kann daher ein Bundesgesetz nicht allein wegen Verfassungswidrigkeit aufheben. Bei einem völkerrechtlichen Konflikt kann es die Norm dagegen unter den nachstehenden Voraussetzungen unangewendet lassen.
Ausgangspunkt: Monismus, direkte Anwendbarkeit und Rang
Ein ratifizierter und in Kraft getretener Staatsvertrag wird ohne zusätzlichen Transformationsakt innerstaatliches Recht. Das bedeutet jedoch nicht, dass jede Vertragsnorm einen direkt einklagbaren Anspruch schafft. Das Bundesgericht prüft Bestimmtheit, Adressaten und Justiziabilität:
Eine Vertragsbestimmung ist direkt anwendbar, wenn sie inhaltlich hinreichend bestimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheids zu bilden; Rechte, Pflichten und Adressaten müssen erkennbar sein.
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Eine nicht direkt anwendbare Norm bindet Bund und Kantone trotzdem völkerrechtlich. Sie kann die Auslegung prägen und den Gesetzgeber verpflichten, schafft aber allein noch keinen vollstreckbaren Individualanspruch.
Die Bundesverfassung verlangt in Artikel 5 Absatz 4, dass Bund und Kantone das Völkerrecht beachten. Für die rechtsanwendenden Behörden enthält Artikel 190 die operative Regel:
Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend.
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«Massgebend» schützt Bundesgesetze vor einer bloss verfassungsrechtlichen Verwerfung. Das Bundesgericht darf eine mögliche Verfassungswidrigkeit benennen und die Norm, soweit ihr Wortlaut dies zulässt, verfassungskonform auslegen. Es kann ein Bundesgesetz aber nicht wie ein Verfassungsgericht abstrakt für ungültig erklären. Kantonale Erlasse und Verordnungen des Bundes unterliegen dagegen umfassenderer Kontrolle und können bei Widerspruch zu höherrangigem Bundes- oder Völkerrecht unangewendet bleiben.
Echte Konflikte zwischen Bundesgesetz und Staatsvertrag
Gerichte vermeiden zuerst den Konflikt durch systematische, verfassungs- und völkerrechtskonforme Auslegung. Ist das nicht möglich, gilt nach der gefestigten Praxis grundsätzlich der Vorrang des Völkerrechts – auch gegenüber einem späteren Bundesgesetz. Das zentrale Urteil 2C_828/2011 fasst zugleich die Ausnahme zusammen:
Bei einem echten Normenkonflikt geht die völkerrechtliche Verpflichtung grundsätzlich vor. Die Schubert-Praxis lässt ausnahmsweise das spätere Bundesgesetz vorgehen, wenn der Gesetzgeber den Vertragsverstoss bewusst in Kauf nahm; auf Menschenrechtskonventionen wird diese Ausnahme nicht angewandt.
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Die Schubert-Ausnahme ist deshalb kein allgemeiner Satz «späteres Recht bricht Völkerrecht». Erforderlich ist ein späteres Bundesgesetz und ein klar erkennbarer parlamentarischer Wille, gerade von der internationalen Pflicht abzuweichen. Schweigen oder ein unbeabsichtigter Widerspruch reichen nicht. Bei der EMRK und anderen menschenrechtlichen Garantien behauptet die Rechtsprechung den Vorrang des Vertragsrechts.
Auf der internationalen Ebene bleibt die Schweiz unabhängig von dieser innerstaatlichen Methodik gebunden. Artikel 27 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge verbietet es einem Staat, sein innerstaatliches Recht als Rechtfertigung für die Nichterfüllung eines Vertrags anzuführen. Ein innerstaatlich angewandtes Bundesgesetz kann daher weiterhin die völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Schweiz auslösen. Verträge werden nach Artikel 31 nach Treu und Glauben, Wortlaut, Zusammenhang sowie Ziel und Zweck ausgelegt.
Bilaterale Abkommen mit der EU: keine allgemeine EU-Suprematie
Die Schweiz ist kein EU-Mitgliedstaat. Primär- und Sekundärrecht der EU sowie Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union gelten daher nicht automatisch. Ein Schweizer Gericht fragt vielmehr: Welches bilaterale Abkommen ist anwendbar? Welche EU-Rechtsakte übernimmt oder referenziert es? Ist die Übernahme statisch oder dynamisch? Welche Rolle weist der Vertrag dem Gemischten Ausschuss und der europäischen Rechtsprechung zu?
Das FZA liefert ein wichtiges Beispiel. Artikel 16 Absatz 1 verlangt gleichwertige Rechte und Pflichten wie in den EU-Rechtsakten, auf die das Abkommen Bezug nimmt. Nach Absatz 2 wird einschlägige EuGH-Rechtsprechung vor dem Unterzeichnungsdatum 21. Juni 1999 berücksichtigt; über spätere Rechtsprechung wird die Schweiz unterrichtet. Das Bundesgericht hat daraus eine Homogenitätsorientierung entwickelt:
Nach der Unterzeichnung ergangene EuGH-Urteile binden die Schweiz nicht formell. Sie werden jedoch angemessen berücksichtigt, um eine parallele Rechtslage zu sichern; von einer gefestigten späteren Entwicklung ist nicht ohne triftige Gründe abzuweichen.
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Das Gericht passte dort seine Praxis an die spätere EuGH-Entscheidung Metock an. Das zeigt zugleich die Grenze: Die Wirkung beruht auf dem FZA und seinem Ziel gleichwertiger Rechte, nicht auf einem allgemeinen Vorrang des EU-Rechts. Neue EU-Gesetzgebung wird ebenfalls nicht automatisch übernommen. Je nach Abkommen braucht es einen Beschluss des Gemischten Ausschusses, eine Vertragsänderung oder schweizerische Umsetzung. Artikel 18 FZA verlangt für Vertragsänderungen grundsätzlich die jeweiligen internen Verfahren; nur bestimmte Änderungen der Anhänge II und III kann der Gemischte Ausschuss beschliessen.
Besondere Stellung der EMRK
Die materiellen EMRK-Garantien sind in der Schweiz grundsätzlich direkt anwendbar. Schweizer Behörden müssen nationales Recht soweit möglich konventionskonform auslegen und berücksichtigen die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Bei einem unausweichlichen Konflikt zwischen einem Bundesgesetz und einer menschenrechtlichen Vertragsgarantie hat das Bundesgericht den Vorrang der Garantie bestätigt.
Der EGMR ist dennoch kein allgemeines Berufungsgericht über dem Bundesgericht. Eine Individualbeschwerde setzt insbesondere die Ausschöpfung innerstaatlicher Rechtsbehelfe und die Einhaltung der Frist voraus. Ein endgültiges EGMR-Urteil bindet nach Artikel 46 EMRK den beklagten Staat. Die Schweiz wählt grundsätzlich die Mittel zur Beendigung und Wiedergutmachung der Verletzung; der Ministerausschuss des Europarates überwacht die Durchführung.
Artikel 122 des Bundesgerichtsgesetzes eröffnet eine enge Revision: Der EGMR muss in einem endgültigen Urteil eine Verletzung festgestellt oder den Fall durch gütliche Einigung abgeschlossen haben, eine Entschädigung darf die Folgen nicht ausgleichen, und die Revision muss zur Beseitigung notwendig sein. In 6F_5/2022 hob das Bundesgericht nach dem EGMR-Urteil W.A. gegen Schweiz sein früheres Urteil auf, weil die Entschädigung die fortdauernde Freiheitsbeschränkung nicht beseitigte. Eine Strassburger Feststellung führt somit nicht automatisch zur Revision; entscheidend ist, ob ein anderer Weg genügt und ob die Änderung des früheren Entscheids erforderlich ist.
Verfassung, Volksinitiativen und zwingendes Völkerrecht
Auch Verfassungsrecht wird soweit möglich im Gesamtzusammenhang und völkerrechtskonform ausgelegt. Für Volksinitiativen setzt die Bundesverfassung aber eine besonders hohe Ungültigkeitsschwelle: Nach Artikel 139 Absatz 3 ist eine Initiative wegen materiellen Inhalts nur ungültig, wenn sie zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verletzt. Ein möglicher Konflikt mit nicht zwingendem Vertragsrecht genügt dafür nicht. Er kann nach Annahme dennoch schwierige Pflichten für Parlament, Bundesrat und Gerichte erzeugen – etwa vertragskonforme Umsetzung, Neuverhandlung oder Kündigung.
Zwingendes Völkerrecht steht ausserhalb dieser politischen Abwägung. Dazu zählen jedenfalls fundamentale Verbote wie Folter, Völkermord und Sklaverei. Eine Verfassungsänderung kann diese Schranke nicht überwinden. Bei sonstigem Völkerrecht bleibt Artikel 190 für die konkrete Rechtsanwendung entscheidend.
Praktisches Vorgehen in einem Verfahren
Wer sich auf internationales Recht beruft, sollte den Konflikt nicht abstrakt behaupten. Nötig sind die genaue Vertragsbestimmung, die für die Schweiz geltende Fassung, zeitliche und sachliche Anwendbarkeit sowie eine Begründung ihrer direkten Anwendbarkeit. Bei einem EU-Abkommen sind der referenzierte EU-Rechtsakt, allfällige Ausschussbeschlüsse und die nach dem Vertrag relevante EuGH-Rechtsprechung zu identifizieren. Bei der EMRK muss die Rüge bereits im innerstaatlichen Verfahren ihrem wesentlichen Inhalt nach erhoben werden.
Die Prüfungsreihenfolge lautet daher: anwendbare Normen und Rang bestimmen, harmonisierende Auslegung versuchen, direkten Effekt prüfen, einen echten Konflikt sauber nachweisen und erst dann Vorrang oder Ausnahme anwenden. Bei Bundesgesetzen ist Artikel 190 mitzudenken; bei einer späteren Beschwerde nach Strassburg sind Erschöpfung, Frist und ausreichende Rüge entscheidend.
Fazit
Schweizer Gerichte lösen Normkonflikte nicht mit einer einzigen Rangformel. Staatsverträge gehören innerstaatlich zum Recht, sind aber nur bei genügender Bestimmtheit direkt einklagbar. Völkerrecht geht Bundesgesetzen grundsätzlich vor; die Schubert-Ausnahme ist eng und gilt nicht für Menschenrechtsgarantien. Die EMRK besitzt deshalb eine besonders starke praktische Stellung. Bilaterale EU-Abkommen wirken dagegen nur in ihrem vertraglich definierten Bereich: Sie können EU-Recht und EuGH-Praxis gezielt einbeziehen, begründen aber keine allgemeine EU-Suprematie. Artikel 190 BV bildet den institutionellen Rahmen, während Artikel 27 des Wiener Übereinkommens sicherstellt, dass die Schweiz sich international nicht mit ihrem innerstaatlichen Recht entschuldigen kann.
Quellen
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