Réponse courte
Le Conseil constitutionnel contrôle une loi par deux voies. Avant la promulgation, le contrôle a priori est obligatoire pour les lois organiques et les règlements des assemblées. Pour une loi ordinaire, il dépend d’une saisine du président de la République, du Premier ministre, du président de l’une des deux assemblées, de soixante députés ou de soixante sénateurs. Un particulier ne peut pas le saisir directement. La saisine suspend la promulgation ; le Conseil statue normalement dans un mois, ou dans huit jours en cas d’urgence déclarée par le Gouvernement.
Après l’entrée en vigueur, une partie à un procès peut soutenir, par un écrit distinct et motivé, qu’une disposition législative applicable porte atteinte aux droits ou libertés garantis par la Constitution. Cette question prioritaire de constitutionnalité (QPC) n’est pas directe : la juridiction saisie effectue un premier filtre, puis le Conseil d’État ou la Cour de cassation décide sous trois mois de son renvoi. Le Conseil constitutionnel statue ensuite sous trois mois.
Une censure a priori empêche la promulgation ou l’application de la disposition. Une censure sur QPC l’abroge à la publication de la décision ou à une date ultérieure fixée par le Conseil, qui peut moduler les effets déjà produits. La QPC est prioritaire dans l’ordre d’examen des moyens, mais elle ne neutralise ni le droit de l’Union européenne ni la faculté d’interroger la Cour de justice.
Deux contrôles qui n’interviennent pas au même moment
Le contrôle a priori porte sur un texte adopté mais pas encore promulgué. Le contrôle a posteriori, opérationnel depuis le 1er mars 2010, porte sur une disposition déjà en vigueur et utile à un litige réel.
Le Conseil confronte la loi au « bloc de constitutionnalité » : Constitution de 1958, Déclaration de 1789, Préambule de 1946, Charte de l’environnement et principes constitutionnels. La , Liberté d’association, a consacré cette portée du Préambule.
Ces voies ne remplacent pas le contrôle de conventionnalité. Les juridictions judiciaires et administratives restent compétentes pour écarter, dans un litige, une loi incompatible avec un traité ou avec une règle de l’Union directement applicable.
Le contrôle avant promulgation
L’ distingue les saisines obligatoires des saisines facultatives.
Le contrôle est obligatoire pour une loi organique, avant sa promulgation, et pour le règlement d’une assemblée parlementaire, avant sa mise en application. Les propositions de loi soumises au référendum d’initiative partagée font également l’objet du contrôle prévu par l’article 61. Pour une loi ordinaire, la saisine reste facultative et appartient exclusivement aux autorités politiques énumérées par la Constitution :
Les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation.
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Une entreprise, une association ou un citoyen peut alerter les parlementaires, mais ne dispose d’aucune saisine individuelle a priori. Le recours doit précéder la promulgation.
La saisine suspend le délai de promulgation. Le Conseil statue dans un mois, réduit à huit jours à la demande du Gouvernement en cas d’urgence. Il peut déclarer tout le texte conforme, censurer certaines dispositions séparables, formuler des réserves d’interprétation ou constater que des dispositions sont inséparables de l’ensemble. Selon l’article 62, une disposition déclarée inconstitutionnelle sur ce fondement ne peut être promulguée ni mise en application.
La QPC : un moyen soulevé dans un procès
L’ permet de contester une disposition législative, non un décret, une décision administrative, un jugement ou le texte même de la Constitution. La partie doit identifier la disposition et le droit ou la liberté constitutionnellement garanti qui serait méconnu. Une critique vague de l’équité de la loi ne suffit pas.
Il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit.
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Devant une juridiction relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, la QPC doit être présentée dans un écrit distinct et motivé. Le juge ne peut pas la relever d’office. Elle n’est pas soulevée directement devant une cour d’assises.
La juridiction devant laquelle le litige est pendant transmet la question sans délai à la juridiction suprême de son ordre si trois conditions de l’ sont réunies :
- la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;
- elle n’a pas déjà été déclarée conforme dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ;
- la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.
En principe, la juridiction sursoit à statuer, sous réserve des exceptions prévues pour l’urgence, les mesures provisoires, la privation de liberté ou un délai légal déterminé.
Le double filtre et les délais
Après le premier filtre, le Conseil d’État ou la Cour de cassation dispose de trois mois pour décider du renvoi. À ce second stade, la disposition doit toujours être applicable et ne pas avoir déjà été validée sans changement de circonstances ; la question doit en outre être nouvelle ou présenter un caractère sérieux. Le caractère nouveau peut notamment tenir à une norme constitutionnelle dont le Conseil n’a pas encore déterminé la portée.
À défaut de décision dans le délai, la question est transmise au Conseil constitutionnel. Celui-ci recueille des observations contradictoires, tient normalement une audience publique et statue dans les trois mois.
La , qui a contrôlé la loi organique d’application, précise les garanties du filtrage, du sursis et de la priorité.
Les effets d’une décision QPC
Une décision QPC produit un effet qui dépasse les seules parties. L’ prévoit :
Une disposition déclarée inconstitutionnelle […] est abrogée à compter de la publication de la décision.
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Le Conseil peut différer l’abrogation et fixer les conditions dans lesquelles les effets antérieurs sont remis en cause. Il faut lire le dispositif et les motifs : une censure ne rouvre pas automatiquement toutes les décisions définitives. Le Conseil peut préserver certains effets ou organiser une transition.
Les décisions ne sont susceptibles d’aucun recours et s’imposent aux pouvoirs publics ainsi qu’à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Une réserve d’interprétation est elle aussi contraignante : la disposition ne demeure constitutionnelle que sous l’interprétation formulée par le Conseil.
Priorité constitutionnelle et droit de l’Union
« Prioritaire » signifie que le juge examine en principe la QPC avant un moyen tiré de l’incompatibilité de la loi avec un traité. Cela ne transforme pas la Constitution en obstacle procédural au droit de l’Union. Dans les affaires jointes , la Cour de justice a admis un mécanisme prioritaire sous conditions.
Le juge national doit rester libre de saisir la Cour de justice à tout moment utile, d’adopter les mesures provisoires nécessaires à la protection des droits issus de l’Union et, après la procédure constitutionnelle, de laisser inappliquée toute disposition nationale contraire au droit de l’Union. La QPC ne peut donc ni bloquer l’article 267 TFUE ni retarder une protection urgente au point de rendre le droit de l’Union ineffectif.
Vérifications pratiques avant de soulever une QPC
Avant le dépôt, il convient de vérifier :
- la version exacte du texte et son applicabilité au litige ;
- le droit ou la liberté constitutionnel invoqué ;
- les décisions antérieures et tout changement de circonstances ;
- la forme du mémoire, le calendrier et l’effet recherché ;
- les moyens parallèles fondés sur le droit de l’Union ou un traité.
Conclusion
Avant promulgation, le Conseil constitutionnel intervient à la suite d’une saisine institutionnelle : automatique pour les lois organiques et règlements parlementaires, facultative pour les lois ordinaires à l’initiative des autorités énumérées par l’article 61. Après l’entrée en vigueur, le justiciable dispose de la QPC, mais seulement dans le cadre d’un procès et au terme d’un double filtrage par la juridiction saisie puis par le Conseil d’État ou la Cour de cassation. La force de la QPC réside dans son effet général d’abrogation ; sa difficulté tient à la précision nécessaire de l’écrit, aux critères de filtrage et à la modulation possible des effets. Enfin, sa priorité organise l’ordre d’examen : elle ne diminue ni la primauté ni l’effectivité du droit de l’Union.
Sources
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