Stutta svarið
Tölvupóstur verður ekki vinnugagn aðeins vegna þess að hann er sendur milli starfsmanna sama stjórnvalds, merktur „innanhúss“ eða vistaður utan málaskrár. Efni, tilgangur og dreifing ráða.
Samkvæmt upplýsingalögum þarf gagn almennt að uppfylla þrjú skilyrði: það þarf í reynd að vera undirbúningsgagn, stjórnvaldið þarf sjálft að hafa ritað það eða útbúið til eigin nota og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Hrein staðreyndasvör, greiðsluupplýsingar, endanleg afstaða og venjuleg afgreiðsla verða því ekki sjálfkrafa undanþegin þótt þau fari um innra tölvupóstkerfi.
Málsaðili á að jafnaði víðtækari rétt en almenningur til aðgangs að gögnum sem varða stjórnvaldsákvörðun í máli hans. Vinnuskjöl geta þó verið undanþegin, en ekki ef þau geyma endanlega ákvörðun eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Fyrir almenning eru undanþágurnar fjórar: endanleg ákvörðun, skráningarskyldar upplýsingar, einstæðar upplýsingar um atvik máls og lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd.
Jafnvel þegar hluti tölvupósts er undanþeginn ber að afhenda aðra hluta hans ef unnt er að greina þá frá. Stjórnvald má heldur ekki synja um heilt póstsafn með þeim rökum einum að um vinnugögn sé að ræða, án þess að finna gögnin og leggja efnislegt mat á hvert þeirra.
Hvað er vinnugagn samkvæmt upplýsingalögum?
Meginregla 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er að almenningur eigi rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum um tiltekið mál. Undanþágan vegna vinnugagna í 5. tölul. 6. gr. er nánar afmörkuð í 8. gr.:
Vinnugögn teljast þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar skv. I. kafla hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Nú eru gögn afhent öðrum og teljast þau þá ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
—
Undanþágan verndar mótun afstöðu: vangaveltur, bráðabirgðaályktanir, drög, ráðleggingar og samanburð valkosta sem geta breyst áður en máli lýkur. Hún felur ekki í sér almenna leynd um allt sem starfsmenn ræða sín á milli.
Í úrskurði nr. 1347/2026 hafði borg synjað um aðgang að tölvupóstum milli skrifstofu borgarstjóra og annars sviðs. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst á að póstarnir væru innri og hefðu ekki verið afhentir öðrum. Þeir geymdu hins vegar nær eingöngu staðreyndir um lóðarúthlutun, skilmála og greiðslur, en hvorki hugleiðingar, ráðgjöf né bráðabirgðaályktanir. Þeir voru því ekki undirbúningsgögn í skilningi 8. gr. og borginni var gert að afhenda þá.
Úrskurðurinn sýnir kjarnann: „innri“ lýsir leið póstsins, en „vinnugagn“ lýsir hlutverki hans í raunverulegum undirbúningi máls.
Fjögur tilvik þar sem vinnugagn verður samt aðgengilegt
Gögn sem teljast vinnugögn eru ekki alltaf undanþegin. Lögin skylda stjórnvöld til að afhenda þau ef þar kemur fram endanleg ákvörðun, skráningarskyldar upplýsingar, upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram eða lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd.
Undanþágan vegna upplýsinga sem ekki koma annars staðar fram er sérstaklega mikilvæg í tölvupósti. Sé tölvupóstur eina skráða heimildin um símtal, fund, athugun eða staðreynd sem hafði áhrif á ákvörðun má ekki fela upplýsingarnar í vinnuskjali. Undanþágan vegna vinnureglna kemur jafnframt í veg fyrir að óskráðar reglur sem móta stjórnsýsluna verði almenningi ósýnilegar.
Þá segir 5. gr. að eigi takmörkun aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess:
Ef ákvæði 6.–10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti eiga aðeins við um hluta gagns skal veita aðgang að öðrum hlutum þess.
—
Afmá má persónuupplýsingar, viðskiptaleyndarmál eða bráðabirgðamat þótt staðreyndir, dagsetningar og endanleg fyrirmæli standi eftir.
Tölvupóstur til annars stjórnvalds eða ráðgjafa
Gögn missa almennt stöðu vinnugagns þegar þau eru afhent öðrum. Undantekningar eru þröngar: lögbundin afhending til eftirlitsaðila, sérstakt ritarasamband og gögn formlega skipaðra nefnda eða starfshópa samkvæmt 2. mgr. 8. gr.
Í úrskurði nr. 1015/2021 hafði ráðuneyti synjað um aðgang að tveimur tölvupóstum í samskiptum við ríkisskattstjóra. Þótt samskiptin tengdust undirbúningi máls var um tvö sjálfstæð stjórnvöld að ræða:
Það er mat nefndarinnar að gögnin uppfylli ekki skilyrði upplýsingalaga fyrir því að teljast vinnugögn. Stafar það fyrst og fremst af því að gögnin uppfylla ekki það skilyrði að hafa ekki verið afhent öðrum enda um að ræða samskipti tveggja stjórnvalda.
—
Sama regla getur átt við um tölvupóst til utanaðkomandi ráðgjafa. Í máli umboðsmanns Alþingis nr. 7351/2012 taldist sérfræðiálit ekki vinnuskjal vegna þess að nefndin hafði ekki tekið það saman sjálf og ritað til eigin afnota.
Það þýðir þó ekki að afhenda þurfi allt efni óskert. Önnur ákvæði geta verndað einkamálefni, virka viðskiptahagsmuni, samskipti vegna dómsmáls, þjóðaröryggi eða viðkvæm alþjóðasamskipti. Í úrskurði nr. 939/2020 töldust samskipti við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn til dæmis ekki vinnugögn, en hluti þeirra mátti þó fara leynt vegna mikilvægra almannahagsmuna. Rétt lagastoð skiptir máli; rangt er að kalla öll vernduð gögn vinnugögn.
Víðtækari réttur málsaðila
Þegar til stendur að taka ákvörðun um rétt eða skyldu einstaklings eða fyrirtækis, eða hún hefur þegar verið tekin, gilda 15.–17. gr. stjórnsýslulaga. Aðili á rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum sem málið varða, ekki aðeins þeim sem stjórnvaldið vísar til í niðurstöðu sinni.
Undanþágan fyrir vinnuskjöl er þessi:
- Vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó á aðili aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.
—
Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála nr. 98/2020 töldust vangaveltur starfsmanna, tillögur og drög að mögulegum niðurstöðum vinnuskjöl. Tölvupóstar stofnunarinnar við Íslandspóst um afhendingu tiltekinnar sendingar voru hins vegar samskipti við utanaðkomandi aðila og því ekki vinnuskjöl. Kærandi fékk aðgang að þeim.
Að mati úrskurðarnefndarinnar innihalda gögnin fyrst og fremst vangaveltur starfsmanna og samskipti þeirra á milli, tillögur og drög að hugsanlegum niðurstöðum. Þannig bera þau flest með sér að vera undirbúningsgögn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls.
—
Í málum umboðsmanns nr. 2271–2272/1997 var áréttað að aðeins skjöl sem stjórnvaldið útbýr sjálft geti fallið undir þessa undanþágu. Upplýsingar frá ráðuneytum sem stjórnvaldið byggði ákvörðun sína á bar því að afhenda. Í máli nr. 6065/2010 endurskoðaði eftirlitsstofnun afstöðu sína og féllst á að hlutar hljóðupptöku með viðtölum við starfsmenn eftirlitsskylds aðila gætu ekki talist vinnuskjöl. Form gagnsins — tölvupóstur, upptaka eða minnisblað — ræður því ekki úrslitum.
Ekki má sleppa því að leita að póstunum
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 908/2020 hafði sveitarfélag ekki farið yfir tölvupósta starfsmanna vegna opinberrar framkvæmdar. Sveitarfélagið taldi slíka leit umfangsmikla og póstana líklega vinnugögn. Nefndin taldi afgreiðsluna ekki standast: finna þurfti gögnin, meta tilgang þeirra og efni og því næst kanna skylduundanþágur og hlutaaðgang.
Nefndin benti jafnframt á að tölvupóstsamskipti sem tengjast verkefnum stjórnvalds eigi að skrá og varðveita samkvæmt skjalavörslureglum. Þótt póstur hafi ekki verið skráður í málaskrá verður hann ekki að óaðgengilegu einkagagni og skyldan til efnislegs mats fellur ekki niður.
Gátlisti fyrir beiðni og afgreiðslu
- Tilgreinið málið, tímabilið, sendendur eða efni póstanna nægilega skýrt.
- Greinið hvort óskað sé aðgangs á grundvelli almenns upplýsingaréttar, sem aðili stjórnsýslumáls eða að upplýsingum um viðkomandi sjálfan.
- Finnið póstana áður en afstaða er tekin; skráningarstaðurinn ræður ekki einn úrslitum.
- Metið hvort hver póstur geymi raunverulegar vangaveltur og bráðabirgðaniðurstöður eða aðeins staðreyndir og afgreiðslu.
- Athugið hvort pósturinn hafi farið til annars stjórnvalds, ráðgjafa, fyrirtækis eða einstaklings.
- Leitið í skjalinu að endanlegri ákvörðun, skráningarskyldum upplýsingum, einstæðum upplýsingum um atvik máls og lýsingu á vinnureglum.
- Afhendið þá hluta sem unnt er að greina frá og rökstyðjið sérstaklega það sem er afmáð.
- Við synjun samkvæmt upplýsingalögum þarf einnig að taka afstöðu til aukins aðgangs samkvæmt 11. gr. og leiðbeina um kæru.
Niðurstaða
Viðtakendalistinn og merkingin „innri“ ráða ekki úrslitum um upplýsingarétt. Sýna þarf að gagnið hafi orðið til við raunverulegan undirbúning og til eigin nota stjórnvalds og hafi ekki farið út fyrir þann þrönga hring sem lögin heimila.
Staðreyndir, endanlegar ákvarðanir, samskipti við aðra og upplýsingar sem hvergi annars staðar eru skráðar njóta ekki sjálfkrafa verndar. Rétt afgreiðsla felst því í mati á hverju gagni fyrir sig, hlutaaðgangi og skýrri lagastoð — ekki einni sameiginlegri merkingu á allt pósthólfið.
Heimildir
- , einkum 5.–12. og 26.–27. gr.
- , einkum 15.–19. gr.
- .
- .
- .
- .
- .
- .
- .
- .
- .
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.