Hvenær telst félag, nefnd eða stofnun stjórnvald?

Stutta svarið

Félag, nefnd eða stofnun telst ekki stjórnvald þótt aðilinn beri opinbert heiti, sé í opinberri eigu, njóti opinberrar fjármögnunar eða sinni samfélagslega mikilvægu verkefni. Meta þarf þrennt:

Hvernig aðilanum er komið á fót og hver fer með stjórn hans. Stofnun sem sett er á fót með lögum innan ríkis eða sveitarfélags er sterk vísbending um að um stjórnvald sé að ræða.
Hvaða verknaður er til skoðunar. Sama félag getur beitt opinberu valdi í einu verkefni en gert einkaréttarlegan samning í öðru.
Hvaða lögum er beitt. Gildissvið stjórnsýslulaga, upplýsingalaga og laga um umboðsmann Alþingis er ekki hið sama.

Flokkunin hefur raunveruleg áhrif. Ef um stjórnvaldsákvörðun er að ræða geta reglur um rannsókn máls, andmælarétt, hæfi, rökstuðning og leiðbeiningar um kæru átt við. Aðgangur að gögnum getur hins vegar byggst á upplýsingalögum þótt aðilinn teljist ekki stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga. Sé einkaaðila ekki falið opinbert vald getur ágreiningurinn þess í stað ráðist af samningi, fallið undir sérstakt eftirlitskerfi eða komið til kasta dómstóla. Þess vegna þarf að flokka bæði aðilann og hverja einstaka athöfn.

Þrjár spurningar koma í stað eins merkimiða

Orðið „stjórnvald“ nær ekki með sama hætti yfir öll tengsl við hið opinbera. Spyrja þarf fyrst hver aðilinn er, því næst hvað hann gerði og loks á hvaða réttarreglu borgarinn hyggst byggja.

Prófið	Það sem styður flokkun sem stjórnvald	Það sem nægir ekki eitt og sér
Stofnun og skipulag	Stofnað með lögum, hluti af ríki eða sveitarfélagi, opinber skipun og yfirstjórn	Opinbert fé, opinbert hlutafé eða nafnið „nefnd“
Vald og verkefni	Lögbundið vald til að taka einhliða ákvörðun um rétt eða skyldu	Almannaþjónusta, rekstrarsamningur eða markaðsstarfsemi
Sú regla sem reynir á	Sérstakt gildissvið viðkomandi laga	Niðurstaða samkvæmt öðrum lögum um sama aðila

Þessi nálgun skýrir hvers vegna sömu orð geta leitt til ólíkrar niðurstöðu án þess að úrlausnir stangist á.

Stjórnsýslulög krefjast bæði stjórnvalds og stjórnvaldsákvörðunar

Fyrsta grein stjórnsýslulaga afmarkar bæði aðilann og verknaðinn:

Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.

—

Því dugir ekki að sýna fram á að aðili tengist hinu opinbera. Athöfnin þarf almennt einnig að vera ákvörðun um rétt eða skyldu tiltekins manns. Úthlutun leyfis, synjun lögbundinnar þjónustu eða ákvörðun um íþyngjandi skilyrði getur fallið þar undir. Venjuleg innkaup, útleiga húsnæðis og aðrir rekstrarsamningar eru hins vegar yfirleitt einkaréttarlegs eðlis.

Stjórnsýslulögin sýna sjálf að mörkin eru verkefnabundin. Ákvæði II. kafla um sérstakt hæfi taka einnig til gerðar einkaréttarlegra samninga, þótt lögin gildi að öðru leyti um stjórnvaldsákvarðanir. Ekki verður því ályktað að annaðhvort gildi lögin í heild eða alls ekki.

Opinbert eignarhald og opinber þjónusta ráða ekki úrslitum

Í máli um gjaldtöku félags sem annaðist félagslegt leiguhúsnæði var félagið í opinberri eigu og sinnti verkefni á vegum sveitarfélags. Umboðsmaður taldi hina tilteknu gjaldtöku engu að síður einkaréttarlega athöfn:

Samkvæmt því sem að framan er rakið beinist kvörtun yðar að athöfn einkaréttarlegs aðila sem felur ekki í sér stjórnsýslu í skilningi 3. gr. laga nr. 85/1997 enda er ekki í henni fólgin beiting opinbers valds sem félaginu hefur verið fengið með lögum eða ákvörðunartaka á þeim grundvelli. Þar breytir eignarhald félagsins engu.

—

Álitið útilokaði ekki að meta mætti aðra athöfn sama félags með öðrum hætti. Umboðsmaður tók sérstaklega fram að annað kynni að gilda ef uppsögn eða riftun húsaleigusamnings leiddi til þess að lögbundin þjónusta stæði ekki lengur til boða. Athöfnin sjálf, lagastoð hennar og áhrif skipta því meira máli en eignarhlutfallið eitt.

Hið sama kemur fram í nýlegu bréfi umboðsmanns um einkarekið hjúkrunarheimili. Þótt heilbrigðisþjónustan væri opinberlega fjármögnuð og mikilvæg fól starfsemin ekki í sér lögbundna beitingu opinbers valds. Kvörtunin féll utan starfssviðs umboðsmanns, en bent var á eftirlit landlæknis. Flokkunin lokar þannig ekki öllum leiðum; hún getur beint málinu í annan og réttan farveg.

Sama opinbera félag getur haft tvö ólík hlutverk

Landsréttur fjallaði í máli nr. 686/2021 um opinbert hlutafélag sem sinnti bæði lögbundnum stjórnsýsluverkefnum og almennum rekstri. Ágreiningurinn laut að forvali og útleigu verslunarrýmis, ekki beitingu þess opinbera valds sem félaginu hafði verið falið í öðrum verkefnum:

Ákvarðanir um rekstur, uppbyggingu, viðhald og útleigu fasteigna, sem og um rekstur verslunar, telst ótvírætt til ákvarðana einkaréttarlegs eðlis, sbr. til hliðsjónar dóm Landsréttar 16. nóvember 2018 í máli nr. 205/2018. Með hliðsjón af framangreindu, 2. mgr. 5. gr. laga nr. 153/2009 og 1. gr. stjórnsýslulaga eins og hún hefur verið skýrð með hliðsjón af lögskýringargögnum, verður ekki fallist á með aðaláfrýjanda að gagnáfrýjanda hafi borið að fylgja stjórnsýslulögum eða öðrum almennum reglum stjórnsýsluréttar við forvalið og útleigu verslunarrýmis í flugstöðinni.

—

Dómurinn sýnir hvers vegna spurningin „er félagið stjórnvald?“ getur verið of gróf. Nákvæmara er að spyrja hvort félagið hafi í þessu tiltekna verkefni beitt lögbundnu opinberu valdi eða ráðstafað eignum sínum með sama hætti og hver annar rekstraraðili.

Upplýsingalög ná víðar en stjórnsýslulög

Gildissvið upplýsingalaga er víðara. Auk allrar starfsemi stjórnvalda taka þau almennt til lögaðila sem eru að minnsta kosti 51% í opinberri eigu:

Lög þessi taka til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Þau taka þó ekki til lögaðila, sem sótt hafa um eða fengið opinbera skráningu hlutabréfa samkvæmt lögum um kauphallir, og dótturfélaga þeirra.

—

Ráðherra getur veitt tilteknum samkeppnisreknum lögaðila undanþágu með birtri ákvörðun. Þriðja grein laganna nær einnig til einkaaðila að því marki sem þeim hefur á lögmætum grundvelli verið falið að taka stjórnvaldsákvörðun eða sinna lögbundinni opinberri þjónustu. Upplýsingaréttur getur því verið fyrir hendi án þess að aðilinn teljist stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál gerði þennan greinarmun skýran í máli nr. 1188/2024 um hafnarfélag í fullri eigu sveitarfélaga:

Að gættum þessum fyrirmælum verður að telja að Faxaflóahafnir sf., sem er einkaréttarlegur lögaðili, teljist ekki vera stjórnvald í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Að þessu gættu verður leyst úr rétti kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum eftir ákvæðum upplýsingalaga.

—

Niðurstaðan var því ekki „ekki stjórnvald, enginn réttur“. Hún var „ekki stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga, en upplýsingalög gilda engu að síður“. Nefndin lagði því næst efnislegt mat á aðgangsbeiðnina og mælti fyrir um afhendingu gagna.

Heiti nefndar segir ekki hvert réttarúrræðið er

Orðin „nefnd“, „úrskurðarnefnd“ eða „stofnun“ eru vísbendingar en ekki niðurstaða. Umboðsmaður fjallaði árið 2026 um úrskurðarnefnd innan sjálfstæðs trúfélags. Eftir breytta réttarstöðu trúfélagsins töldust ákvarðanir og athafnir innan þess að jafnaði ekki til stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga, þótt undantekningar gætu verið fyrir hendi. Nafn nefndarinnar breytti ekki þeirri niðurstöðu.

Fyrir borgarann skiptir því máli að finna rétta lagaheimild og réttan viðtakanda erindis:

Ef athöfnin fellur undir	Réttaráhrif sem geta skipt máli
Stjórnsýslulög	Hæfi, leiðbeiningar, rannsókn, andmæli, rökstuðningur og kæruleiðbeiningar eftir eðli máls
Upplýsingalög	Aðgangsbeiðni, málshraði, rökstuðningur synjunar og kæra til úrskurðarnefndar um upplýsingamál
Starfssvið umboðsmanns	Kvörtun vegna stjórnsýslu eða lögbundinnar beitingar opinbers valds, að uppfylltum öðrum skilyrðum
Einkaréttur eða sérlög	Samningsúrræði, sérhæft eftirlit, kærunefnd eða dómsmál eftir viðkomandi reglum

Kæruréttur verður ekki sjálfkrafa til þótt stjórnsýslulög gildi. Hann þarf yfirleitt að eiga stoð í sérlögum. Á hinn bóginn verður ekki gengið út frá því að engar opinberar málsmeðferðarreglur eigi við þegar einkaaðila hefur á lögmætum grundvelli verið falið stjórnvaldsákvörðunarvald. Kanna þarf hvaða reglur fylgja verkefninu og lagaheimildinni.

Álitaefnið kemur bæði fyrir dómstóla og stjórnvöld

Leit að „einkaréttarlegum aðila“, „stjórnvaldi“ og „opinberu valdi“ fann sjö dómsskjöl. Leit að „einkaaðila“, „opinberu valdi“ og „stjórnvaldi“ fann ellefu stjórnsýsluskjöl. Tölurnar ná hvorki til allra úrlausna um opinbera aðila né sýna úrslit mála. Þær sýna þó að álitaefnið reynir bæði á fyrir dómstólum og við afmörkun starfssviðs umboðsmanns og upplýsingaréttar almennings.

Gátlisti áður en byggt er á stjórnsýslureglum

Með hvaða lögum eða stofngerningi var aðilanum komið á fót?
Hver skipar stjórn, hefur yfirstjórn og ber fjárhagslega ábyrgð?
Um hvaða tilteknu ákvörðun eða athöfn er deilt?
Er ákvörðunin einhliða og valdið til að taka hana bundið í lög, eða byggist hún á samningi?
Breytir ákvörðunin rétti eða skyldu borgarans með bindandi hætti?
Eru sérstök lög um verkefnið, eftirlit, kæru eða aðgang að gögnum?
Er byggt á stjórnsýslulögum, upplýsingalögum eða starfssviði umboðsmanns? Svarið getur verið ólíkt eftir því hvaða lög eiga í hlut.
Hvaða réttaráhrif getur röng flokkun haft, svo sem skort á andmælum, rökstuðningi eða afhendingu gagna, eða ranga kæruleið?

Niðurstaða

Félag, nefnd eða stofnun telst ekki stjórnvald vegna nafns eða opinberra tengsla einna saman. Lögbundin stofnun, skipulag og yfirstjórn skipta máli, en verkefnið og eðli hinnar tilteknu ákvörðunar ráða oft úrslitum. Opinbert félag getur beitt opinberu valdi í einu hlutverki og komið fram sem einkaréttarlegur rekstraraðili í öðru.

Ávallt þarf einnig að spyrja á grundvelli hvaða laga flokkunin skiptir máli. Upplýsingalög geta veitt aðgang að gögnum hjá aðila sem er ekki stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga. Starfssvið umboðsmanns gagnvart einkaaðila ræðst hins vegar af því hvort honum hafi að lögum verið fengið opinbert vald. Rétt flokkun vísar borgaranum því á réttar málsmeðferðarreglur og rétt úrræði; röng flokkun getur beint honum á leið sem á aldrei við.

Heimildir

, einkum 1.–2., 7., 10., 13. og 20.–22. gr.
, einkum 2.–5. og 15.–24. gr.
, einkum 2.–4. gr.
.
.
.
.
.

This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.