Ógilding eða breyting á hluta umhverfisleyfis

Stutta svarið

Breyta má afmörkuðum hluta umhverfisleyfis, eða fella hann einan úr gildi, ef sá hluti er lagalega og efnislega aðskiljanlegur frá því sem á að standa óbreytt. Eftir breytinguna verður leyfið að mynda sjálfstæða, skýra og framkvæmanlega heild sem uppfyllir áfram lögbundnar umhverfiskröfur.

Af því leiðir meðal annars að:

gölluð heimild til framleiðsluaukningar getur fallið niður þótt eldra grunnleyfi haldi gildi sínu;
einstök losunarmörk eða vöktunarskilyrði geta breyst ef skýr lagaheimild, breyttar forsendur og fullnægjandi málsmeðferð standa til þess;
ekki má skilja eftir leyfi sem heimilar rekstur án nauðsynlegra skilyrða um losun, vöktun, mengunarvarnir eða viðbrögð við frávikum;
kæra stöðvar hvorki framkvæmdir né rekstur sjálfkrafa, en unnt er að krefjast stöðvunar til bráðabirgða;
eftir ógildingu má rekstur aðeins halda áfram að því marki sem gildur, sjálfstæður leyfisgrundvöllur nær til hans.

Kjarnaspurningin er því ekki sú hvort eitt skjal beri heitið „leyfi“. Skoða þarf hvaða ákvörðun var tekin, hvaða hluti hennar er gallaður eða breyttur og hvort eftirstandandi heimild dugir ein og sér.

„Umhverfisleyfi“ getur falið í sér fleiri en eina ákvörðun

Hugtakið umhverfisleyfi er hér safnheiti yfir leyfi sem stýra framkvæmd eða mengandi starfsemi, svo sem starfsleyfi, framkvæmdaleyfi og rekstrarleyfi. Stór framkvæmd getur þurft fleiri en eitt þeirra. Umhverfismat, skipulag, starfsleyfi og sértækt rekstrarleyfi eru þá tengdir þættir, en ekki endilega ein og sama stjórnvaldsákvörðunin.

Þessi aðgreining ræður miklu um áhrif ógildingar. Sé breyting á einu starfsleyfi felld úr gildi taka önnur leyfi ekki sjálfkrafa gildi, og önnur gild leyfi bæta ekki úr því að starfsleyfi skorti. Rekstraraðili þarf hverju sinni að uppfylla allar sjálfstæðar leyfiskröfur sem starfsemin fellur undir.

Þrjár ólíkar leiðir til að hrófla við hluta leyfis

Í fyrsta lagi getur leyfisveitandi breytt starfsleyfi með sérstakri lagaheimild. Í er heimildin tengd breyttum forsendum:

Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út, ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, vegna tækniþróunar eða breytinga á reglum um mengunarvarnir [...].

—

Leiði endurskoðunin til breyttra starfsleyfisskilyrða skal auglýsa drögin að lágmarki í fjórar vikur. Samkvæmt 14. gr. laganna ber rekstraraðila jafnframt að tilkynna allar fyrirhugaðar breytingar á eðli, virkni eða umfangi starfseminnar sem geta haft afleiðingar fyrir umhverfið. Umtalsverð breyting kallar á endurskoðun starfsleyfis; hana má ekki afgreiða sem óverulega leiðréttingu á texta.

Í öðru lagi getur stjórnvald afturkallað eigin ákvörðun. Sú almenna heimild er þröng þegar ívilnandi leyfi hefur þegar verið tilkynnt:

Stjórnvald getur afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar: 1. það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða 2. ákvörðun er ógildanleg.

—

Þótt aðeins hluti leyfis sé afturkallaður þarf stjórnvaldið að rannsaka málið, veita andmælarétt og gæta meðalhófs. Í var ákvörðun um afturköllun hluta byggingarleyfis felld úr gildi. Ekki hafði verið kannað hvort vægara úrræði dygði og ekki var skýrt hvernig leyfishafi ætti að bregðast við. Málið sýnir að orðið „hluti“ slakar ekki á kröfum um undirbúning íþyngjandi ákvörðunar.

Í þriðja lagi getur kærustjórnvald eða dómstóll fellt breytingu eða leyfishluta úr gildi. Þá ræðst umfang ógildingar af kröfum málsaðila, valdsviði þess sem úrskurðar og því hvort annmarkinn snertir aðeins afmarkað atriði eða allan grundvöll leyfisins.

Fimm prófsteinar fyrir ógildingu að hluta

Áður en aðeins hluti er felldur úr gildi þarf að svara að minnsta kosti fimm spurningum:

Er skýr afmörkun möguleg? Tilgreina þarf grein, skilyrði, magn, framkvæmdaráfanga, staðsetningu eða annað atriði sem fellur niður. Óljóst úrskurðarorð getur gert eftirstandandi rekstrarheimild óframkvæmanlega.
Hefði leyfið verið veitt án þessa hluta? Ef hinn gallaði þáttur réð staðarvali, umfangi eða grundvallarniðurstöðu um ásættanleg umhverfisáhrif getur annmarkinn náð til leyfisins alls.
Standast eftirstandandi skilyrði lög? Losunarmörk, vöktun og mengunarvarnir verða að mynda nothæfa heild. Ekki má bjarga framleiðsluheimild með því að fella brott skilyrðið sem gerði hana umhverfislega ásættanlega.
Hefur almenningur fengið rétt til þátttöku? Feli afmörkunin í raun í sér nýja eða umtalsvert breytta framkvæmd má ekki nota hlutabreytingu til að sniðganga auglýsingu, umhverfismat eða andmælarétt.
Eru áhrifin á leyfishafa hófleg og fyrirsjáanleg? Rannsaka þarf rekstur, réttmætar væntingar og vægari úrræði, án þess að fjárhagslegir hagsmunir víki lögbundnum umhverfiskröfum til hliðar.

Aukning felld niður en grunnleyfið stóð eftir

er skýrt dæmi um aðskiljanlega breytingu. Upphaflegt starfsleyfi heimilaði 3.000 tonna hámarkslífmassa í sjókvíaeldi. Síðari ákvörðun jók heimildina í 10.000 tonn.

Nefndin taldi það verulegan annmarka að lögboðið umhverfismat tiltekinna áætlana hefði ekki farið fram. Annmarkinn laut að ákvörðuninni um aukninguna. Grunnleyfið hafði ekki verið kært og um 2.000 tonn voru í kvíum, innan marka þess:

Sá lífmassi sem nú er í kvíum rúmast innan hins upphaflega leyfis sem ekki hefur verið kært [...] Verður því ekki séð að ógilding ákvörðunar um þá breytingu fæli í sér þá eyðileggingu verðmæta eða það fjárhagslega tjón sem leyfishafi heldur fram.

—

Úrskurðarorðið felldi ákvörðunina um 10.000 tonna hámarkslífmassa úr gildi, en ekki hið ókærða upphaflega leyfi. Reksturinn gat því aðeins haldið áfram innan þess ramma sem stóð eftir; aukningarheimildin var fallin brott.

Afmörkuð breyting á skilmálum getur staðist

Í var deilt um breytingar á starfsleyfum iðjuvera á Grundartanga. Ákvæði um þynningarsvæði voru felld brott og viðmiðunarmörk þess í stað tengd mörkum iðnaðarsvæðis. Kærendur töldu meðal annars að breytingin hefði átt að bíða heildarendurskoðunar leyfanna.

Nefndin taldi að breytingar á reglum um mengunarvarnir gætu verið fullnægjandi grundvöllur afmarkaðrar endurskoðunar:

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 geta breyttar forsendur, þar með talið breytingar á reglum um mengunarvarnir, leitt til ákvörðunar stjórnvalds um breytingu á starfsleyfi.

—

Kröfum um ógildingu var hafnað. Við matið skipti máli að reglur um þynningarsvæði höfðu breyst, áfram var kveðið á um viðmiðunarmörk og vöktun og boðuð heildarendurskoðun stóð fyrir dyrum. Nefndin minnti einnig á að samkvæmt bæri rekstraraðili áfram ábyrgð á að starfsemin samræmdist lögum, reglugerðum, starfsleyfisskilyrðum og almennum kröfum. Afmörkuð textabreyting leysir hann því ekki undan öðrum skilyrðum leyfisins, almennum mengunarreglum eða eftirliti.

Stöðvast rekstur meðan kæra er til meðferðar?

Ekki sjálfkrafa. Sérreglan fyrir umhverfiskærur er skýr:

Kæra til úrskurðarnefndarinnar frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi getur þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi.

—

Setja þarf kröfu um stöðvun sérstaklega fram og rökstyðja hvers vegna ekki megi bíða endanlegs úrskurðar. Sé ekki fallist á hana heldur kærða ákvörðunin réttaráhrifum sínum á meðan málið er til meðferðar.

Eftir endanlega ógildingu breytist staðan. Rekstraraðili getur ekki haldið áfram á grundvelli þess hluta sem hefur verið felldur úr gildi. Hann getur aðeins starfað innan marka þess leyfis eða leyfishluta sem stendur eftir, ef hann er sjálfstæður og öll önnur nauðsynleg leyfi eru gild. Sé slíkur grundvöllur ekki fyrir hendi er reksturinn óheimill. Alvarleg hætta, ítrekuð brot eða vanræktar úrbætur geta auk þess leitt til tímabundinnar stöðvunar eða takmörkunar starfsemi samkvæmt 63. gr. laga nr. 7/1998.

Gögnin sem ráða afmörkuninni

Til að meta hvort hluti leyfis sé aðskiljanlegur þarf yfirleitt að líta til fleiri gagna en lokaútgáfu leyfisins:

umsóknina og lýsingu á grunnrekstri annars vegar og breytingu hins vegar;
eldri og nýja útgáfu leyfisins með skýrum samanburði á breyttum ákvæðum;
matsskýrslu, álit Skipulagsstofnunar og þau skilyrði sem rekja má til umhverfismats;
auglýst drög, athugasemdir almennings og svör leyfisveitanda;
losunarmörk, BAT-niðurstöður, vöktunaráætlun og mælingar á frávikum;
önnur rekstrar-, framkvæmda- og skipulagsleyfi sem starfsemin byggist á;
gögn um hvort rekstur innan eldri eða þrengri marka sé tæknilega mögulegur.

Saman sýna gögnin hvort unnt er að draga skýra línu utan um gallaða hlutann eða hvort hann er svo samtvinnaður öðrum forsendum að taka þurfi leyfið allt til nýrrar meðferðar.

Niðurstaða

Hlutaógilding er ekki einföld málamiðlun milli umhverfisverndar og rekstrar. Hún er aðeins réttlætanleg þegar unnt er að afmarka nákvæmlega hvað fellur niður og eftirstandandi leyfi er áfram lögmætt, skýrt og umhverfislega fullnægjandi.

Úrskurður nr. 119/2020 sýnir að gölluð framleiðsluaukning getur fallið úr gildi án þess að ókært grunnleyfi fylgi með. Úrskurður nr. 108/2025 sýnir aftur á móti að breyttar mengunarreglur geta réttlætt afmarkaða breytingu á skilmálum án þess að allt leyfið sé opnað eða ógilt. Í báðum tilvikum er niðurstaðan háð tengslum leyfishlutanna, málsmeðferðinni og því hvort áframhaldandi rekstur rúmist innan þess lagagrundvallar sem raunverulega stendur eftir.

Heimildir

This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.