Stutta svarið
Íslenskir dómstólar beita ekki almennri reglu um að sérhver EES-regla gangi sjálfkrafa framar íslenskum lögum. Fyrst er kannað hvaða EES-regla hefur verið tekin upp í íslenskan rétt og með hvaða réttarheimild. Næst er reynt að skýra íslensk lög til samræmis við EES-rétt, en sú skýring má ekki ganga gegn skýru og ótvíræðu orðalagi laganna.
Ef raunverulegur árekstur stendur eftir leysa dómstólar úr honum með venjulegum forgangsreglum íslensks réttar: stjórnarskrá og lög ganga framar reglugerð, sérregla gengur almennt framar almennri reglu og yngri lög framar eldri. Dómur Hæstaréttar nr. 477/2002 er sérstakt dæmi þar sem lagaákvæði í meginmáli EES-samningsins var talið sérregla sem gekk framar eldra ákvæði virðisaukaskattslaga.
Hæstiréttur skýrði mörkin ítarlega í dómi nr. 24/2023. Þar var tekið fram að 3. gr. laga nr. 2/1993 hefði í dómaframkvæmd ekki verið talin fela í sér almenna forgangsreglu samkvæmt bókun 35 við EES-samninginn. Skýr og yngri sérlög um greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði viku því ekki fyrir EES-skuldbindingu sem hafði að hluta verið innleidd með reglugerð. Þegar samræmisskýring og venjulegar forgangsreglur duga ekki geta skaðabætur úr ríkissjóði, lagabreyting og eftirlit ESA tekið við sem úrræði.
EES-reglur hafa ekki allar sömu réttarstöðu
Fyrsta skrefið er að greina réttarstöðu þeirrar reglu sem vísað er til. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993 hefur meginmál EES-samningsins lagagildi hér á landi ásamt nánar tilgreindum ákvæðum. Ákvæði tilskipunar í viðauka við samninginn hefur hins vegar ekki sjálfkrafa stöðu íslenskra laga. Tilskipun er venjulega innleidd í landsrétt með lögum eða reglugerð, eftir því hvaða lagaheimild og efni á við.
Þessi aðgreining getur ráðið niðurstöðunni:
- Meginmál EES-samningsins sem hefur lagagildi getur staðið gagnvart öðru lagaákvæði á sama réttarheimildarstigi.
- Íslensk lög sem innleiða EES-reglu sæta venjulegri lögskýringu og forgangsreglum gagnvart öðrum lögum.
- Reglugerð sem innleiðir EES-gerð getur ekki ein og sér vikið skýrum fyrirmælum almennra laga til hliðar.
- Tilskipun sem ekki hefur verið lögfest með fullnægjandi hætti veitir ekki sjálfkrafa heimild til að virða skýr íslensk lög að vettugi.
Ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins getur skýrt efni EES-reglunnar og staðfest ósamræmi. Íslenskur dómstóll verður engu að síður að skera úr um hvaða innlenda réttarheimild gildir og hvaða réttaráhrif ósamræmið hefur í málinu.
Bókun 35 setur markmið, en 3. gr. er lögskýringarreglan
Bókun 35 við EES-samninginn fjallar beinlínis um árekstur reglna:
Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.
—
Við lögfestingu EES-samningsins var 3. gr. laga nr. 2/1993 ætlað að mæta þessari skuldbindingu:
Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
—
Í athugasemdum með frumvarpinu var gengið lengra og talið að innlend lög sem ættu sér stoð í EES-samningnum yrðu jafnan túlkuð sem sérreglur gagnvart ósamræmanlegum yngri lögum, nema löggjafinn tæki sérstaklega fram að þau skyldu víkja. Í síðari dómaframkvæmd hefur Hæstiréttur þó afmarkað lagatextann sjálfan þrengra: 3. gr. er fyrst og fremst regla um samræmisskýringu en ekki almenn, sjálfvirk forgangsregla.
Samræmisskýring nær langt en stöðvast við skýrt orðalag
Í dómi Hæstaréttar nr. 79/2010 lá fyrir að íslensk regla um beina skaðsemisábyrgð dreifingaraðila samrýmdist ekki tilskipun. Hæstiréttur taldi að tilskipunin hefði ekki lagagildi hér á landi og orð íslensku laganna væru ótvíræð:
Slík lögskýring tekur eðli máls samkvæmt til þess að orðum í íslenskum lögum verði svo sem framast er unnt gefin merking, sem rúmast innan þeirra [...], en hún getur á hinn bóginn ekki leitt til þess að litið verði fram hjá orðum íslenskra laga.
—
Sömu mörk hafa verið staðfest í fleiri málum, meðal annars nr. 92/2013 og 243/2015. Samræmisskýring getur því valið milli merkinga sem íslenska ákvæðið rúmar, skýrt matskennd hugtök og samræmt óljós ákvæði. Hún getur ekki afnumið skýra ábyrgðarreglu, búið til nýja undanþágu eða breytt ótvíræðri útreikningsreglu.
Að baki þessu býr einnig sjónarmið um réttaröryggi. Einstaklingar, fyrirtæki og stjórnvöld eiga að geta treyst birtum lagatexta. Ef dómstóll semdi regluna upp á nýtt í nafni samræmis væri hann kominn inn á verksvið löggjafans.
Bókamálið er sjaldgæft dæmi um að EES-regla gangi framar
Í Hæstaréttarmáli nr. 477/2002 var hærri virðisaukaskattur lagður á bækur á erlendum tungumálum en bækur á íslensku. Bann 2. mgr. 14. gr. EES-samningsins við verndandi skattlagningu hafði þegar fengið lagagildi með lögum nr. 2/1993. Hæstiréttur taldi það sérreglu um innflutning frá EES-ríkjum:
[Ákvæðið] beri að skýra sem sérreglu um skattalega meðferð á innflutningi frá öðrum EES-ríkjum, er gangi framar eldra ákvæði [...] laga nr. 50/1988 um lægri virðisaukaskatt af sölu bóka á íslenskri tungu en annarra bóka.
—
Mikilvægt er að draga ekki of víðtæka ályktun af málinu. EES-reglan var hluti af meginmáli samningsins og hafði stöðu laga. Hún var jafnframt sérregla gagnvart eldri skattareglu. Hæstiréttur tók síðar fram í máli nr. 24/2023 að þetta væri eina dæmið í dómaframkvæmd réttarins um að löggjöf sem innleiddi EES-reglu hefði verið látin ganga framar öðrum lögum.
Dómur nr. 24/2023 dregur skýra línu gegn almennum forgangi
Í máli nr. 24/2023 hafði farandlaunþegi fengið lægstu greiðslu úr Fæðingarorlofssjóði vegna þess að hún hafði aflað viðmiðunartekna sinna í Danmörku. EFTA-dómstóllinn taldi EES-reglur krefjast þess að miðað yrði við tekjur sambærilegs launþega á Íslandi. Íslensku lögin mæltu hins vegar skýrt fyrir um lágmarksgreiðsluna.
Hæstiréttur yfirfór dómaframkvæmdina og dró þessa ályktun:
Ef frá er talinn fyrrgreindur dómur Hæstaréttar í máli nr. 477/2002 hefur 3. gr. laga nr. 2/1993 í dómaframkvæmd réttarins aðeins verið talin fela í sér reglu við lögskýringu [...]. Þannig hefur ekki verið lagt til grundvallar að það ákvæði feli í sér almenna forgangsreglu í samræmi við bókun 35 [...].
—
Niðurstaðan réðst síðan af stöðu og aldri reglnanna. Fæðingarorlofslögin voru yngri sérlög en lög nr. 2/1993 og EES-reglugerðin hafði aðeins verið innleidd með almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Vinnumálastofnun mátti því ekki virða skýr fyrirmæli laganna að vettugi. Ríkið var sýknað af kröfunni um ógildingu úrskurðarins þótt skuldbinding samkvæmt EES-samningnum hefði ekki verið innleidd að fullu.
Margar tilvísanir en fá skýr fordæmi um eiginlegan forgang
Í 276 skráðum dómskjölum var vísað til 3. gr. laga nr. 2/1993. Skiptingin eftir dómstigum 17. júlí 2026 var þessi:
Þetta eru skráningar dómskjala en ekki 276 efnisleg fordæmi um forgang. Sama mál getur birst á fleiri dómstigum, tilvísun getur aðeins verið í málatilbúnaði aðila og sama úrlausn getur birst í fleiri en einni heimildaskráningu. Hráa talan bendir til þess að 3. gr. komi víða við sögu, en dómarnir sjálfir sýna miklu þrengri niðurstöðu: Hæstiréttur afmarkaði sjálfur mál nr. 477/2002 sem eina dæmið um að innleidd EES-regla hefði gengið framar öðrum lögum.
Hvernig á að greina raunverulegan árekstur?
Við mat á raunverulegum árekstri þarf að svara eftirfarandi í þessari röð:
- Hvaða EES-ákvæði á við og hefur það verið tekið upp í EES-samninginn?
- Hefur reglan sjálf lagagildi samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993 eða var hún innleidd sérstaklega með íslenskum lögum eða reglugerð?
- Hvað segja íslensku ákvæðin samkvæmt orðalagi, samhengi og lögskýringargögnum?
- Er raunverulegt svigrúm til samræmisskýringar samkvæmt 3. gr.?
- Ef tvær innlendar reglur rekast á, hvor er æðri, sértækari og yngri?
- Tók löggjafinn sérstaklega fram að yngri regla skyldi gilda þrátt fyrir EES-skuldbindinguna?
- Hvaða krafa svarar niðurstöðunni: ógilding, greiðsla, viðurkenning eða skaðabætur?
Í málatilbúnaði þarf að leggja fram báðar reglurnar, rétta útgáfu þeirra á atvikadegi, innleiðingargerðina og rök um réttarheimildarstig. Það nægir ekki að EFTA-dómstóllinn eða ESA hafi talið Ísland brjóta gegn EES-rétti. Tengja þarf þá niðurstöðu við heimild íslensks stjórnvalds eða dómstóls til að beita því tiltekna úrræði sem krafist er.
Þegar íslenska reglan ræður getur EES-brotið samt haft afleiðingar
Niðurstaða um að skýr íslensk lög gildi í einstöku máli þýðir ekki að EES-skuldbindingin hverfi. Löggjafinn getur þurft að breyta lögunum, ESA getur hafið samningsbrotamál og tjónþoli getur krafið ríkið um skaðabætur ef skilyrði um afmörkuð réttindi, nægilega alvarlegt brot og orsakatengsl eru uppfyllt.
Hæstiréttur benti einmitt á skaðabótaábyrgð og viðbrögð ESA í máli nr. 24/2023. Úrræðin leysa ólíkan vanda: forgangur og samræmisskýring ráða hvaða regla gildir um ákvörðunina, en skaðabætur bæta tjón sem hlýst af því að ríkið stóð ekki rétt að innleiðingu.
Niðurstaða
Íslensk dómaframkvæmd byggist á samræmisskýringu en ekki almennum, sjálfvirkum forgangi EES-réttar. Dómstólar reyna fyrst að gefa íslenskum lögum þá merkingu sem samrýmist EES-reglunni, en stöðvast við skýrt orðalag. Þá taka almennar reglur um réttarheimildarstig, sérreglur og yngri lög við.
Bókamálið nr. 477/2002 sýnir að lagaákvæði í meginmáli EES-samningsins getur gengið framar eldri lögum sem sérregla. Dómur nr. 24/2023 staðfestir hins vegar að undantekningin er þröng: 3. gr. laga nr. 2/1993 er ekki almenn forgangsheimild til að víkja skýrum, yngri sérlögum til hliðar. Þegar íslensk lög ráða þrátt fyrir EES-brot færist álitaefnið því oft frá ógildingu yfir í lagabreytingu, ESA-eftirlit og eftir atvikum skaðabætur úr ríkissjóði.
Heimildir
- .
- .
- .
- .
- .
- .
- .
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.