Stutt svar
Íslensk lög og stjórnvaldsfyrirmæli skulu, að svo miklu leyti sem orðalag þeirra leyfir, skýrð til samræmis við EES-samninginn og reglur sem byggjast á honum. Þetta er öflug lögskýringarregla en ekki almenn heimild stjórnvalda eða dómstóla til að víkja skýrum íslenskum lögum til hliðar. Ísland er EFTA-ríki í EES, ekki aðildarríki Evrópusambandsins. Því má ekki gera ráð fyrir að reglur ESB um bein réttaráhrif og forgang virki hér óbreyttar.
Fyrsta spurningin er alltaf hvaða EES-regla á í hlut og hvernig hún varð hluti íslensks réttar. Meginmál EES-samningsins hefur lagagildi samkvæmt 2. gr. laga nr. 2/1993. Reglugerð ESB sem tekin er upp í EES-samninginn þarf að vera tekin upp „sem slík“ í landsrétt, en tilskipun bindur um markmið og þarf efnislega innleiðingu með íslenskum lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. EES-gerðin ein leysir því ekki af hólmi nauðsynlega íslenska innleiðingu.
Ef íslensk regla rúmar EES-samræmda merkingu ber að velja hana. Ef skýrt og ótvírætt lagaorðalag útilokar þá niðurstöðu má ekki endurskrifa lögin með túlkun. Þá þarf að kanna innlendar forgangsreglur og viðeigandi úrræði: stjórnsýslukæru, ógildingarmál, endurgreiðslu eða greiðslukröfu samkvæmt gildri innlendri reglu, og eftir atvikum skaðabætur úr ríkissjóði vegna ófullnægjandi innleiðingar. Kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA getur leitt til samningsbrotamáls, en hún tryggir ekki sjálfkrafa einstaklingsbundna leiðréttingu og stöðvar ekki innlenda fresti.
Byrjið á innleiðingarkeðjunni
veita meginmáli EES-samningsins lagagildi. Þau gera ekki alla gerð ESB sjálfkrafa að íslenskum lögum. Til að finna réttarstöðuna þarf að rekja alla keðjuna:
„Meginmál EES-samningsins skal hafa lagagildi hér á landi.“
—
-
Er gerðin tekin upp í viðauka við EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, og með hvaða aðlögunum eða gildistöku?
-
Var ákvörðunin háð stjórnskipulegum fyrirvara Íslands?
-
Hvaða íslensk lög eða reglugerð innleiddu gerðina, hvenær tóku þau gildi og var innleiðingin tæmandi?
-
Er ágreiningurinn um meginmál samningsins, innleidda reglugerð, tilskipun sem var ranglega innleidd eða síðari íslensk lög sem rekast á eldri innleiðingu?
-
gr. EES-samningsins greinir á milli gerða. Gerð sem samsvarar reglugerð skal tekin upp „sem slík“ í landsrétt samningsaðila. Gerð sem samsvarar tilskipun bindur um árangurinn en innlend stjórnvöld velja form og aðferð. Þetta er innleiðingarskylda; það er ekki sama regla og sjálfkrafa bein réttaráhrif ESB-reglugerðar innan aðildarríkis.
-
gr. laga nr. 2/1993 setur síðan almenna skýringarreglu:
„Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.“
—
Reglan tekur bæði til löggjafar sem sérstaklega innleiðir EES-gerð og annarra íslenskra reglna sem snerta sama efni. Dómari á að velja þá merkingu sem rúmast innan orðanna og kemst næst sameiginlegri EES-reglu. Stjórnvald á að gera hið sama við ákvörðun og setningu stjórnvaldsfyrirmæla. Hvorugt má þó líta fram hjá ótvíræðu lagaorðalagi.
Samræmd skýring er sterk en hefur skýr mörk
Í , dæmdu 28. febrúar 2024, tók rétturinn saman stöðuna. EFTA-dómstóllinn hafði talið að EES-reglur kröfðust þess að fæðingarorlofsgreiðslur farandlaunþega miðuðust við tekjur sambærilegs starfsmanns á Íslandi. Íslensku lögin sögðu hins vegar skýrt hvernig greiðslan skyldi reiknuð og tóku aðeins tillit til tiltekinna innlendra tekna. Þau gáfu ekkert svigrúm til þeirrar niðurstöðu sem EES-reglan krafðist. Hæstiréttur staðfesti því sýknu ríkisins af ógildingarkröfu: stjórnvaldið mátti ekki virða skýra lagaregluna að vettugi.
Dómurinn staðfesti jafnframt eldri línu úr og fleiri málum. Samræmd skýring má teygja merkingu að ytri mörkum þess sem orðalagið getur borið, en ekki eyða skýru skilyrði, bæta við nýjum réttindum sem textinn útilokar eða láta stjórnvaldsfyrirmæli ganga framar almennum lögum.
Þetta skiptir máli í málatilbúnaði. Aðili ætti að tilgreina nákvæmlega hvaða orðalag rúmi samræmda niðurstöðu og hvers vegna hún samræmist uppbyggingu, tilgangi og lögskýringargögnum. Almenn vísun til „forgangs EES-réttar“ svarar ekki þeirri spurningu.
Forgangur ræðst fyrst af íslenskum rétti
Bókun 35 við EES-samninginn felur ekki í sér framsal löggjafarvalds. Hún skuldbindur EFTA-ríkin til að tryggja með löggjöf að innleidd EES-regla gangi framar öðrum lagaákvæðum ef árekstur verður. Í íslenskri framkvæmd hefur 3. gr. laga nr. 2/1993 þó ekki verið talin almenn forgangsregla. Hæstiréttur sagði það berum orðum í máli nr. 24/2023.
Ef samræmd skýring dugar ekki þarf því að beita íslenskum árekstrarreglum. Stjórnarskrá gengur framar almennum lögum og almenn lög framar reglugerð. Sérregla getur gengið framar almennri reglu og yngri lög eldri, nema önnur niðurstaða leiði af lagaákvæði og túlkun þess.
er mikilvæg, en þröng, undantekning. Þar var 14. gr. meginmáls EES-samningsins, sem hafði verið lögfest með 2. gr. laga nr. 2/1993, talin sérregla gagnvart eldra ákvæði virðisaukaskattslaga. Mismunandi skattlagning innfluttra erlendra bóka og íslenskra bóka var óheimil, ákvörðunin ógilt og ofgreiddur skattur endurgreiddur. Dómurinn sýnir að lögfest regla meginmálsins getur ráðið niðurstöðu. Hann staðfestir ekki almennan forgang allra óinnleiddra EES-gerða.
Ráðgefandi álit skýrir EES-regluna en leysir ekki landsréttarvandann
Samkvæmt getur íslenskur dómstóll leitað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins þegar skýring EES-reglu skiptir máli. Málsaðili getur krafist þess að álits verði aflað, en það er íslenski dómstóllinn sem úrskurðar um beiðnina og mótar spurningarnar. Héraðsdómsúrskurð má eftir atvikum kæra; Landsréttur og Hæstiréttur geta einnig leitað álits.
Álitið er ekki formlega bindandi samkvæmt íslenskum rétti. Hæstiréttur hefur þó lagt slík álit til grundvallar við skýringu EES-reglna vegna markmiðsins um einsleitni. Dómstóll sem vill víkja frá skýrri EES-túlkun álits þarf því haldbærar, sérstakar ástæður. Álitið svarar aftur á móti ekki sjálfkrafa hvort íslenskt lagaorðalag rúmi niðurstöðuna, hvaða innlend regla hafi forgang eða hvort skilyrði skaðabóta séu uppfyllt. Þær spurningar eru áfram á valdi íslenska dómstólsins.
Þegar innleiðing bregst getur ríkið orðið skaðabótaskylt
Ef tilskipun eða önnur EES-skuldbinding var ekki innleidd rétt og samræmd skýring kemst ekki yfir skýrt lagaorðalag er rétta úrræðið oft skaðabótakrafa, ekki krafa um að óinnleidda reglan hafi bein réttaráhrif.
Í vantaði í íslenska innleiðingu vernd sem tilskipun um launakröfur við gjaldþrot átti að veita. Ekki var unnt að brúa bilið með 3. gr. laga nr. 2/1993. Hæstiréttur taldi skaðabótaábyrgð ríkisins eiga næga stoð í lögum nr. 2/1993, markmiðum EES-samningsins og almennum reglum um ábyrgð hins opinbera. Tjónþolinn fékk bætur fyrir greiðslu sem hún hefði fengið við rétta innleiðingu.
Sama leið var farin í . Skýrt bann í íslenskum lögum við innflutningi á hráu kjöti varð ekki vikið til hliðar með reglugerð eða samræmdri skýringu. Bannið var hins vegar andstætt innleiðingarskyldu Íslands. Ríkið var dæmt til að bæta innflytjandanum beint fjártjón vegna ófullnægjandi innleiðingar.
Þrjú atriði þarf almennt að sanna:
- EES-reglan á að veita einstaklingi eða fyrirtæki réttindi og efni þeirra er nægilega ákveðið;
- brot ríkisins er nægilega alvarlegt, meðal annars með hliðsjón af skýrleika reglunnar, svigrúmi ríkisins og því hversu lengi brotið stóð;
- beint orsakasamband er milli brotsins og sannaðs tjóns.
Ábyrgð er ekki sjálfvirk. Í var fallist á að reglan ætti að veita réttindi, en brotið var ekki nægilega alvarlegt og ríkið var sýknað. Tjónþoli þarf einnig að sundurliða tjón, sýna hvað hefði gerst við rétta og tímanlega innleiðingu og gæta að tjónstakmörkun og fyrningu.
Veljið úrræði eftir gallanum
EES-mál vinnst sjaldan með einni almennri kröfu. Úrræðið þarf að passa við gallann:
- Samræmd skýring: krefjast þeirrar merkingar á íslensku ákvæði sem textinn raunverulega rúmar.
- Ólögmæt stjórnvaldsákvörðun: nýta stjórnsýslukæru ef hún er fyrir hendi og krefjast síðan ógildingar, viðurkenningar eða endurgreiðslu eftir eðli máls.
- Gild innlend EES-innleiðing: byggja greiðslu- eða réttindakröfu beint á íslensku lögunum eða reglugerðinni og leysa árekstur með innlendum forgangsreglum.
- Ófullnægjandi eða síðbúin innleiðing: höfða skaðabótamál og sanna réttindi, nægilega alvarlegt brot, orsakasamband og fjárhæð.
- Óvissa um EES-regluna: óska eftir að íslenski dómstóllinn leiti ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins.
- Kerfislægt samningsbrot: senda rökstudda kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA. Stofnunin ákveður sjálf hvort hún rekur málið og ferlið veitir ekki sjálfkrafa bætur eða ógildir ákvörðun.
Stjórnsýslukæra, málshöfðun, bráðabirgðaráðstafanir, fyrning og endurupptaka fara eftir viðeigandi íslenskum reglum. Beiðni um EFTA-álit eða kvörtun til Eftirlitsstofnunarinnar stöðvar slíka fresti ekki sjálfkrafa. Öruggast er því að verja innlend réttindi samhliða EES-röksemdum.
Niðurstaða
Rétt greining byrjar ekki á orðinu „bein áhrif“ heldur á uppruna reglunnar. Finnið EES-gerðina, ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar, íslensku innleiðinguna og gildistímann. Prófið síðan samræmda skýringu innan mögulegs orðalags. Ef hún dugar ekki, greinið stöðu innlendu reglnanna og veljið úrræði sem læknar raunverulegan galla. Hæstiréttur hefur bæði tryggt réttindi samkvæmt lögfestu meginmáli EES-samningsins og dæmt ríkið til bóta fyrir ranga innleiðingu. Hann hefur jafnframt neitað að víkja skýrum íslenskum lögum til hliðar. Þessar þrjár niðurstöður eru samrýmanlegar þegar tvíeðli EES-réttar á Íslandi er haft skýrt í huga.
Heimildir
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.