Stutta svarið
Röng eða sein innleiðing EES-tilskipunar leiðir ekki sjálfkrafa til þess að einstaklingur eða fyrirtæki geti reist kröfu sína beint á texta tilskipunarinnar. Fyrsta úrræðið er yfirleitt að krefjast þess að íslensk lög og reglur séu skýrð til samræmis við EES-rétt. Sú skýring má þó ekki ganga gegn ótvíræðu orðalagi íslenskra laga.
Ef stjórnvaldsákvörðun byggist á hinni gölluðu innleiðingu þarf jafnframt að nýta viðeigandi kæru- eða endurupptökuleið og gæta fresta. Komi málið fyrir íslenskan dómstól getur málsaðili óskað eftir því að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu EES-reglunnar. Íslenskir dómstólar leysa þó úr ágreiningi um beitingu íslenskra laga, ógildingu ákvörðunar eða greiðslu bóta.
Skaðabótakrafa á hendur ríkinu getur náð fram að ganga ef EES-reglan veitir einstaklingum eða fyrirtækjum afmörkuð réttindi, brot ríkisins er nægilega alvarlegt og orsakasamband er milli brotsins og sannanlegs tjóns. Dómaframkvæmd sýnir bæði dæmi um bætur og um viðurkennt innleiðingarbrot sem þó var ekki talið nægilega alvarlegt. Kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) getur knúið á um kerfislæga leiðréttingu og styrkt sönnunarfærslu, en ESA dæmir ekki einkaaðila bætur og kvörtun þangað stöðvar ekki innlenda kæru- eða fyrningarfresti.
Fyrst þarf að staðfesta að EES-skuldbindingin hafi tekið gildi
Ekki nægir að finna tilskipun sem samþykkt hefur verið innan Evrópusambandsins. Staðfesta þarf að hún hafi verið tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, hvaða viðauki og aðlögunartexti eigi við og hvenær ákvörðunin tók gildi gagnvart Íslandi. Innleiðingarfrestur samkvæmt EES-ákvörðuninni getur verið annar en frestur aðildarríkja ESB samkvæmt tilskipuninni sjálfri.
Því næst þarf að bera EES-gerðina saman við íslenska innleiðingu eins og hún gilti þegar atvikið varð. Meðal annars þarf að kanna hvort:
- tilskipunin hafi verið innleidd með lögum, reglugerð eða hvoru tveggja;
- gildissvið, undanþágur, réttindi og úrræði hafi skilað sér að fullu;
- íslenska reglan hafi tekið gildi innan frests;
- sértækur aðlögunartexti fyrir Ísland breyti niðurstöðunni; og
- eldri eða nýrri útgáfa íslensku reglunnar eigi við um kröfuna.
Þessi tímaröð skiptir máli. Krafa verður ekki reist á því einu að innleiðing virðist hafa verið sein samkvæmt dagsetningu ESB ef EES-skuldbinding Íslands var ekki enn komin til framkvæmda.
Samræmisskýring er fyrsta úrræðið
Meginreglan er skýr í 3. gr. laga nr. 2/1993:
Skýra skal lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.
—
Ákvæðinu má beita í stjórnsýslumáli og fyrir dómstólum. Ef íslenskt ákvæði rúmar fleiri en eina eðlilega merkingu á að velja þá sem samræmist EES-reglunni. Þetta getur haft áhrif á skilyrði leyfis, rétt til greiðslu, mat á samningsskilmálum, viðurlög eða túlkun undanþágu.
Samræmisskýring hefur þó skýr mörk. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 243/2015 var íslenskt lagaákvæði um greiðsluáætlun verðtryggðs láns ekki í samræmi við neytendalánatilskipun. Orðalag íslensku laganna var hins vegar ótvírætt:
Lögskýring samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 getur á hinn bóginn ekki leitt til þess að orðum íslenskra laga verði gefin önnur merking en leidd verður af hljóðan þeirra.
—
Þar kemur einnig fram að tilskipunin sjálf hafði ekki lagagildi hér á landi. Samræmisskýring getur því nýtt svigrúm í íslenska textanum en ekki skrifað nýja reglu inn í hann. Ef skýr íslensk lög loka leiðinni getur ágreiningurinn færst yfir í ógildingu á öðrum grundvelli, leiðréttingu löggjafar eða skaðabótaábyrgð ríkisins. Tilskipunin verður ekki notuð ein og sér til að leggja á annan einkaaðila nýja skyldu sem ótvíræð íslensk lög styðja ekki.
Stjórnsýslukæra og dómsmál þurfa að varðveita kröfuna
Þegar gölluð innleiðing birtist í ákvörðun stjórnvalds þarf að beina skýrri kröfu að réttu stjórnvaldi: til dæmis um leyfi, greiðslu, endurgreiðslu, niðurfellingu skilyrðis eða ógildingu ákvörðunar. Í rökstuðningi þarf að tengja tiltekið ákvæði íslenskra laga við viðkomandi EES-gerð, ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar og innleiðingarfrestinn.
Nýta þarf lögbundna stjórnsýslukæru þegar hún er fyrir hendi og gæta bæði kæru- og málshöfðunarfresta. Beiðni um endurupptöku getur komið til greina ef nýjar upplýsingar, ráðgefandi álit eða síðari niðurstaða um EES-brot breytir forsendum máls. Hún kemur þó ekki sjálfkrafa í stað kæru sem leggja bar fram innan frests.
Í dómsmáli þarf kröfugerðin að svara því hvaða réttaráhrif ósamræmið á að hafa. Það getur verið krafa um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar, viðurkenningu á rétti, tiltekna greiðslu eða skaðabætur. Almenn yfirlýsing um að innleiðing sé röng dugir ekki ef engin krafa fylgir sem dómstóll getur dæmt um.
Ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins getur skýrt EES-regluna
Einstaklingur eða fyrirtæki getur ekki sent eigið mál beint til EFTA-dómstólsins. Málsaðili getur hins vegar farið fram á að íslenski dómstóllinn, sem fer með málið, leiti ráðgefandi álits. Samkvæmt lögum nr. 21/1994 getur héraðsdómari ákveðið slíka álitsumleitan þegar skýring EES-samningsins eða gerðar í viðauka hans skiptir máli. Landsréttur og Hæstiréttur hafa sömu heimild.
Nú er mál rekið fyrir héraðsdómstóli þar sem þarf að taka afstöðu til skýringar á samningi um Evrópska efnahagssvæðið [...] og getur þá dómari [...] kveðið upp úrskurð um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði málsins áður en málinu er ráðið til lykta.
—
Beiðnin verður sterkari ef hún afmarkar raunverulegan túlkunarvanda, skýrir hvers vegna svarið getur ráðið úrslitum og leggur til hlutlausar spurningar. Hæstiréttur féllst til dæmis á álitsumleitan í máli nr. 489/2013. Þar var ekki fullt samræmi milli neytendatilskipunar og íslenskra laga, og matskenndar reglur samningalaga gátu gefið skýringunni vægi. EFTA-dómstóllinn skýrir EES-réttinn; íslenski dómstóllinn annast síðan sönnunarmat, skýrir landsrétt innan heimilla marka og leysir úr kröfunni.
Skaðabótaábyrgð ríkisins byggist á þremur meginskilyrðum
Hæstiréttur staðfesti í máli Erlu Maríu Sveinbjörnsdóttur nr. 236/1999 að skaðabótaábyrgð ríkisins vegna ófullnægjandi innleiðingar tilskipunar gæti fengið næga stoð í lögum nr. 2/1993. Þar hafði launþegi farið á mis við greiðslu úr ábyrgðasjóði sem hún hefði fengið hefði innleiðingin verið rétt:
Að þessu virtu, svo og aðdraganda og tilgangi laga nr. 2/1993 fær skaðabótaábyrgð [íslenska ríkisins], vegna ófullnægjandi lögfestingar tilskipunarinnar, næga stoð í þeim lögum.
—
Þrjú meginskilyrði hafa mótast í dómaframkvæmd:
- Tilskipunin verður að veita einstaklingum eða lögaðilum tiltekin og greinanleg réttindi.
- Brot ríkisins verður að vera nægilega alvarlegt.
- Bein orsakatengsl verða að vera á milli brotsins og tjónsins.
Auk þess þarf að sanna fjárhæð tjóns og taka tillit til sparaðs kostnaðar, mótvægisaðgerða og annarra orsaka. Gagnlegt er að setja fram raunhæfan samanburð: hvað hefði gerst, hvenær og með hvaða fjárhagslegu niðurstöðu ef tilskipunin hefði verið innleidd rétt og á réttum tíma?
Rangri innleiðingu fylgir ekki sjálfkrafa bótaskylda
Í máli nr. 532/2012 taldi Hæstiréttur ekki sannað að annmarkar á innleiðingu tilskipana um öryggi á vinnustöðum væru nægilega alvarlegir. Við matið skipti meðal annars máli hversu skýr EES-reglan væri, hvaða svigrúm stjórnvöld hefðu, hvort misskilningur væri afsakanlegur og hvort skýr fordæmi lægju fyrir. Ríkið hafði komið á stjórnsýsluúrræðum og refsiábyrgð og engin skýr dómaframkvæmd leysti úr því álitaefni sem deilt var um.
Hitt dæmið sést í dómi Hæstaréttar nr. 154/2017 um bann við innflutningi á hráu, ófrystu kjöti. Frumvörp höfðu áður gert ráð fyrir réttri innleiðingu, stjórnvöld vissu af ósamræminu og ESA hafði gert athugasemdir. Brotið var talið vísvitandi og alvarlegt og fyrirtækinu voru dæmdar bætur fyrir kjötið og flutning þess. Vitneskja stjórnvalda, skýr regla og áframhaldandi vanræksla geta því styrkt bótakröfu, en óljós regla og afsakanleg túlkun geta veikt hana.
Í þessu ljósi var um vísvitandi og alvarlegt brot á samningsskuldbindingum íslenskra stjórnvalda að ræða, sem leiddi til tjóns fyrir stefnanda [...].
—
ESA-kvörtun leiðréttir kerfið en bætir ekki sjálf tjónið
Kvörtun til ESA á við þegar íslensk lög, reglur eða viðvarandi framkvæmd brjóta gegn EES-skuldbindingum. Hún getur leitt til upplýsingaöflunar, formlegrar og rökstuddrar afstöðu og að lokum samningsbrotamáls fyrir EFTA-dómstólnum. Dómur nr. 154/2017 sýnir hagnýtt gildi leiðarinnar: samtök sendu ESA kvörtun, stofnunin óskaði skýringa frá Íslandi og komst síðar að formlegri niðurstöðu um brot. Sú atburðarás varð hluti af sönnunarfærslu um alvarleika brotsins.
ESA fellir þó ekki úr gildi einstaklingsbundna íslenska ákvörðun, ákveður ekki einkaréttarlega greiðslu og dæmir tjónþola ekki skaðabætur. Því þarf að reka innlendu úrræðin samhliða á meðan frestir líða. Kvörtun sem lýsir aðeins deilu kvartandans er jafnframt veikari en erindi sem tilgreinir nákvæmlega EES-gerð, innleiðingarákvæði, kerfisbundið ósamræmi og gögn um framkvæmdina.
Gögnin sem ráða niðurstöðunni
Sterkt málsgagnasafn tengir regluna, brotið og tjónið saman:
- texti tilskipunarinnar, EES-viðauki, ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, aðlögunartexti og gildistaka gagnvart Íslandi;
- íslensk lög og reglur í þeirri útgáfu sem gilti á atvikadegi, ásamt lögskýringargögnum um innleiðinguna;
- umsóknir, ákvarðanir, rökstuðningur, kærur og gögn um að fresta hafi verið gætt;
- skýr lýsing á þeim afmörkuðu réttindum sem tilskipunin átti að veita;
- samanburður á raunverulegri niðurstöðu og niðurstöðu við rétta innleiðingu;
- reikningar, samningar, tapaðar tekjur, sparaður kostnaður og aðgerðir til að takmarka tjón; og
- samskipti stjórnvalda, eldri frumvörp, ESA-erindi og fordæmi sem sýna hvort brotið hafi verið framið af ásetningi, hafi verið viðvarandi eða stafað af afsakanlegum misskilningi.
Niðurstaða
Úrræðin mynda ekki eina sjálfvirka leið. Samræmisskýring kemur fyrst þegar íslenski textinn veitir svigrúm. Stjórnsýslukæra eða dómsmál varðveitir hina einstaklingsbundnu kröfu og ráðgefandi álit getur leyst úr raunverulegum vafa um EES-regluna. ESA-kvörtun getur knúið á um kerfisbreytingu og skapað mikilvæg sönnunargögn.
Þegar íslensk lög verða ekki skýrð til samræmis og brotið veldur sannanlegu tjóni getur skaðabótaábyrgð ríkisins tekið við. Þar ræður ekki aðeins hvort innleiðingin var röng eða sein, heldur hvort reglan veitti afmörkuð réttindi, brotið var nægilega alvarlegt og tjónið hefði ekki orðið við rétta og tímanlega innleiðingu.
Heimildir
- .
- .
- .
- .
- .
- .
- .
This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.