Rannsóknarleyfi, nýtingarleyfi og umhverfismat auðlinda

Stutta svarið

Rannsóknarleyfi, nýtingarleyfi, framkvæmdaleyfi og umhverfismat svara fjórum ólíkum spurningum. Ekkert þeirra kemur almennt í stað hinna:

Rannsóknarleyfi heimilar leit og afmarkaðar rannsóknir á tiltekinni auðlind á tilteknu svæði.
Nýtingarleyfi heimilar vinnslu auðlindarinnar í ákveðnu magni og með tilteknum skilyrðum.
Umhverfismat er lögbundið rannsóknar- og samráðsferli um áhrif framkvæmdarinnar. Það er ekki sjálft leyfi.
Framkvæmdaleyfi heimilar landrask og ákveðna framkvæmd í samræmi við skipulag. Byggingar-, virkjunar-, vatna- eða starfsleyfi geta bæst við.

Því getur fyrirtæki haft einkarétt til rannsókna á jarðhita eða málmum en samt ekki mega bora. Það getur haft nýtingarleyfi en samt skort samkomulag við landeiganda, umhverfismat eða framkvæmdaleyfi. Og þótt umhverfismati sé lokið tryggir það hvorki nýtingarleyfi né samþykki sveitarfélags fyrir framkvæmdinni.

Algeng mistök eru að líta á ferlana sem eina beina röð þar sem nýtt leyfi taki við af því eldra. Réttara er að líta á þá sem samhliða brautir. Rannsóknir án jarðrasks geta hafist þótt verkleg leyfi séu ekki komin, en fyrir hverja borun, vegagerð eða efnistöku þarf að kanna sjálfstætt hvort umhverfismat og leyfi fyrir framkvæmdum þurfi að liggja fyrir. Undantekning í einum lagabálki undanþiggur verkefnið ekki sjálfkrafa öðrum lögum.

Lögin gera beinlínis ráð fyrir uppsöfnun heimilda

Lög nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu taka til jarðhita, grunnvatns, jarðefna og frá 2006 einnig rannsókna á vatnsafli til raforkuframleiðslu. Þau segja sjálf að fleiri lagabálkar gildi samhliða:

Um rannsóknir og nýtingu samkvæmt þessum lögum gilda einnig náttúruverndarlög, skipulagslög og önnur lög sem varða rannsóknir og nýtingu lands og landsgæða.

—

Þetta er ekki aðeins almenn varúðarsetning. Leyfin hafa ólíkt efni, koma frá ólíkum stjórnvöldum og lúta ólíkum kæruleiðum. Umfang fyrirhugaðs verks, staðsetning, eignarhald lands og tegund auðlindar ráða því hvaða leyfa er þörf í hverju máli.

Rannsóknarleyfi: réttur til að afla þekkingar

Umhverfis- og orkustofnun getur veitt öðrum en landeiganda rannsóknarleyfi. Leyfið tilgreinir auðlind, svæði, gildistíma, rannsóknaráætlun, gagnaskil, umhverfisráðstafanir og frágang. Að jafnaði skal aðeins veita einum aðila rannsóknarleyfi á hverju svæði.

Landeigandi þarf hins vegar ekki rannsóknarleyfi stofnunarinnar til að rannsaka auðlind í eigin landi. Hann þarf þó að senda áætlun og lýsingu á borunum, sprengingum, námugöngum eða öðrum verulegum rannsóknarframkvæmdum. Þessi undanþága frá rannsóknarleyfi fellir ekki niður leyfisskyldu einstakra framkvæmda samkvæmt öðrum lögum.

Raunverulegt sýnir mörkin óvenju skýrt:

Leyfið felur ekki í sér heimildir til jarðborana eða leyfisskyldra framkvæmda [...]. Leyfið felur ekki í sér heimild til nýtingar á jarðhita á umræddu svæði né forgang til slíkrar nýtingar.

—

Leyfishafinn mátti því gera þær mælingar og rannsóknir sem rannsóknaráætlunin náði til, en þurfti sérstaka afgreiðslu áður en kæmi að borunum eða öðrum leyfisskyldum verkum. Í leyfinu kom jafnframt fram að rannsóknir gætu verið háðar umhverfismati og að sækja þyrfti önnur leyfi til þar til bærra stjórnvalda.

Rannsóknarleyfi tryggir ekki nýtingarleyfi

Rannsóknarleyfi getur verið verðmætt, enda fær aðeins einn aðili það á hverju svæði og niðurstöðurnar geta lagt grunn að nýtingu. Það felur þó ekki í sér fyrirframsamþykki fyrir námu, virkjun eða hitaveitu. Umhverfis- og orkustofnun getur í rannsóknarleyfi veitt afmarkað fyrirheit um forgang að nýtingarleyfi fyrir hitaveitu, en það þarf að koma sérstaklega fram í leyfinu.

Í var áréttað að almennur forgangur leiddi ekki af lögunum. Leyfið fól hvorki í sér nýtingarheimild né vilyrði um hana og leyfishafinn þyrfti síðar að sækja um sérstakt nýtingarleyfi. Annar aðili getur jafnvel fengið nýtingarleyfið, og sá sem kostaði rannsóknir sem nýttar verða kann þá að eiga kröfu um rannsóknarkostnað eða markaðsvirði niðurstaðnanna.

Rannsóknarleyfi skerðir engu að síður umráð landeiganda. Samkvæmt 26. gr. auðlindalaga ber honum að veita rannsóknarleyfishafa aðgang og þola nauðsynleg afnot í samræmi við leyfið, en hann getur krafist bóta fyrir sannanlegt tjón á landi eða mannvirkjum. Þess vegna á að veita landeigendum andmælarétt áður en leyfið er gefið út, eins og Sauðadalsúrskurðurinn staðfestir.

Nýtingarleyfi: réttur til vinnslu, ekki heildarframkvæmdaleyfi

Nýting auðlinda í jörðu er almennt háð leyfi Umhverfis- og orkustofnunar, hvort sem auðlindin er í eignarlandi eða þjóðlendu. Samkvæmt felur leyfið í sér heimild til að vinna og nýta viðkomandi auðlind á leyfistímanum, í tilgreindu magni og með þeim skilmálum sem Umhverfis- og orkustofnun setur.

Við afgreiðslu umsóknar þarf meðal annars að líta til umhverfissjónarmiða, þjóðhagslegrar hagkvæmni og nýtingar sem þegar fer fram í nágrenni. Áður en vinnsla hefst í eignarlandi þarf leyfishafi að semja við landeiganda um endurgjald eða fá eignarnámsheimild. Í þjóðlendu þarf auk nýtingarleyfis heimild samkvæmt þjóðlendulögum og samning um auðlindina, land og önnur réttindi.

Þar við bætast verklegu leyfin. Jarðhitavirkjun getur þurft virkjunarleyfi, mannvirki byggingarleyfi, landrask framkvæmdaleyfi og mengandi rekstur starfsleyfi. Nýtingarleyfið kveður á um hvað megi vinna úr auðlindinni, en felur ekki eitt og sér í sér heimild til að reisa öll mannvirki verkefnisins.

Undantekningar eru afmarkaðar, en önnur lög gilda áfram

Auðlindalögin heimila landeiganda að nýta jarðhita í eigin landi án nýtingarleyfis til heimilis- og búsþarfa, þar með talið til iðnaðar, iðju og ylræktar, allt að 3,5 MW. Sambærileg heimild um grunnvatn nær til allt að 70 lítra á sekúndu. Tilkynna þarf þó fyrirhugaðar jarðboranir og aðrar meiri háttar framkvæmdir.

Einnig má almennt rannsaka og hagnýta berg, grjót, möl, sand og fleiri algeng jarðefni á eignarlandi án leyfis Umhverfis- og orkustofnunar. Efnistakan sjálf er þó annað úrlausnarefni:

Efnistaka á landi, úr botni vatnsfalla og stöðuvatna og úr sjávarbotni innan netlaga er háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

—

Minni háttar efnistaka eiganda eða umráðamanns til eigin nota er þröng undantekning. Hún á meðal annars ekki við á verndarsvæðum eða um vernduð vistkerfi og jarðminjar. Tengist efnistakan vatni þarf einnig að gæta ákvæða vatnalaga.

Umhverfismat kemur á undan leyfi, en veitir ekki leyfið

Falli rannsóknar- eða nýtingarframkvæmd undir lög nr. 111/2021 verður fyrst að liggja fyrir ákvörðun um að hún sé ekki matsskyld eða álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat:

Óheimilt er að gefa út leyfi til framkvæmdar sem fellur undir lög þessi fyrr en álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar [...] liggur fyrir eða ákvörðun Skipulagsstofnunar [...] um að framkvæmdin skuli ekki háð umhverfismati.

—

Í umhverfismatinu eru áhrif, valkostir og mótvægisaðgerðir rannsökuð. Leyfisveitandi tekur síðan sjálfstæða ákvörðun og þarf að leggja matið til grundvallar, rökstyðja samræmi leyfisins við niðurstöðuna og færa skilyrði um vöktun og mótvægisaðgerðir inn í leyfið. Sé framkvæmdinni breytt eða matið tekið að eldast þarf að kanna hvort forsendur hafi breyst verulega; eftir tíu ár án framkvæmda þarf að leita álits um endurskoðun matsins.

Framkvæmdaleyfið má ekki einangra einn áfanga frá heildinni

Framkvæmdaleyfi sveitarfélags tekur til meiri háttar verka sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess, auk allrar efnistöku nema þröng undantekning eigi við. Framkvæmdin þarf að samræmast skipulagi og leyfisveitandi þarf að gæta náttúruverndarsjónarmiða og ákvæða annarra sérlaga.

sýnir hversu sterk tengingin við umhverfismat er. Rannsóknarleyfi höfðu legið fyrir frá 2015 og deilt var um framkvæmdaleyfi fyrir umfangsmikilli slóða- og vegagerð vegna undirbúnings virkjunarinnar. Nefndin taldi að almennt yrði ekki fjallað um stakan hluta framkvæmdar án samhengis við heildina. Annmarkar á umhverfismatinu og skortur á rökstuddri afstöðu samkvæmt lögum um stjórn vatnamála voru svo verulegir að leyfið var fellt úr gildi:

Felld er úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 21. ágúst 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar.

—

Rannsóknarleyfin dugðu því ekki til að halda framkvæmdaleyfinu og áfangaskiptingin bætti ekki úr annmörkum á mati heildarframkvæmdarinnar.

Rannsóknarborun sýnir hversu afmarkað hvert svar er

Í hafði fyrirtæki rannsóknarleyfi fyrir málmum og ætlaði að bora allt að 40 rannsóknarholur. Heilbrigðisnefnd synjaði um starfsleyfi. Úrskurðarnefndin taldi hinar takmörkuðu og tímabundnu rannsóknir ekki vera atvinnurekstur sem þyrfti starfsleyfi samkvæmt mengunarvarnalögum og felldi synjunina úr gildi.

Nefndin tók hins vegar sérstaklega fram að hún tæki ekki afstöðu til þess hvort boranirnar þyrftu framkvæmdaleyfi. Slíkum vafa mætti skjóta sérstaklega til nefndarinnar samkvæmt skipulagslögum. Niðurstaða um eitt leyfi varð þannig hvorki jákvætt né neikvætt svar um annað leyfi.

Röð sem minnkar leyfisáhættu

Skynsamleg röð verkþátta er að:

afmarka auðlind, landréttindi og rannsóknarsvæði;
bera rannsóknaráætlun snemma undir Umhverfis- og orkustofnun, sveitarfélag og Skipulagsstofnun;
fá rannsóknarleyfi eða staðfesta lögbundna undanþágu landeiganda;
sækja sérstaklega um heimildir fyrir borunum, vegum, efnistöku og öðru raski;
fá ákvörðun um matsskyldu eða ljúka umhverfismati áður en leyfi til framkvæmdar er gefið út;
sækja um nýtingarleyfi með skýrri vinnsluáætlun, magni og umhverfisforsendum;
ljúka landréttindum og öllum framkvæmda-, byggingar-, virkjunar-, vatna- og starfsleyfum áður en viðkomandi verk eða rekstur hefst.

Mestu skiptir að framkvæmdalýsingin sé ein og hin sama í öllum ferlunum. Ólíkt umfang í rannsóknarleyfi, umhverfismati og framkvæmdaleyfi getur orðið sjálfstæður annmarki. Uppfærðar teikningar, magn, staðsetning, áfangaskipting og tímalína þurfa því að fylgja öllum ferlunum.

Niðurstaða

Auðlindaleyfi gefur rétt gagnvart auðlindinni, umhverfismat tryggir mat og samráð og framkvæmdaleyfi heimilar hið afmarkaða landrask í samræmi við skipulag. Framkvæmdaraðili má ekki velja einn þessara þátta og líta fram hjá hinum.

Rannsóknarleyfi getur opnað leið að þekkingu og aðgangi að landi án þess að heimila borun eða lofa nýtingu. Nýtingarleyfi getur heimilað vinnslu án þess að heimila mannvirkin. Umhverfismat getur verið fullnægjandi án þess að binda leyfisveitanda við jákvæða niðurstöðu. Og framkvæmdaleyfi getur verið fellt úr gildi ef matið sem það byggist á nær ekki utan um verkefnið í heild.

Heimildir

This article provides general legal information, not advice for a specific matter. Laws, facts and procedural deadlines may change the result. Follow the linked primary sources and obtain local advice before acting.